中国海洋强国战略视阈下的海洋科技立法思考

山东大学法学院 史晓琪



中国海洋强国战略视阈下的海洋科技立法思考

山东大学法学院 史晓琪

摘要：建设海洋强国是中国海洋事业前进和发展的方向。21世纪海洋已成为国际竞争的重要舞台，海洋的竞争归根到底是科技实力的竞争。先进的海洋科技是全面实现海洋强国宏伟目标的坚实后盾。这依赖于完善的海洋科技法律制度作支撑。从辨析海洋科技法律制度概念入手，在分析其立法现状和不足的基础上，提出完善建议，为进一步促进中国海洋科技创新事业发展、推动海洋强国战略建设进程提供法制保障。

关键词：海洋强国；海洋科技；科技创新；法律制度

一、前言

2013年9月，国家主席习近平出访中亚四国时，在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲中首次提出建立“丝绸之路经济带”的倡议。同年10月，习近平访问东南亚期间，在印尼国会发表演讲时指出，中国愿同东盟国家加强海上合作，共同建设“21世纪海上丝绸之路”。同年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设”［1］。“一带一路”建设反映了我国对外战略的重大调整，面海而兴、背海而亡，经略海洋更是实现我国从地区海洋大国向世界海洋强国转变，进一步落实海洋强国战略目标的必然选择。［2］

建设海洋强国凝聚着我国数代人的蓝色梦想，是未来我国海洋事业的前进和发展方向。在中共十八大报告的“大力推进生态文明建设”内容中，我国首次正式提出了建设“海洋强国”的国家战略目标。从具体推进路径来看，我国应“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”［3］。由此观之，海洋强国的内涵主要包括四个核心要素：海洋经济发达、海洋科技先进、海洋生态平衡优美、海洋国防管控能力强大。［4］这表明，第一，实现“海洋强国”战略目标，其基础和关键是通过不断提高海洋资源开发能力，大力推动海洋经济发展。由于海洋相对陆地环境更加复杂、多变、恶劣，海洋开发能力的增强依赖于海洋科技的创新和进步，海洋科技将直接关系和影响国家海洋经济的发展水平。海洋科技是提高海洋开发能力、调整海洋产业结构升级、促进海洋经济兴盛的不竭动力。第二，海洋生态环境优美是重要目标，海洋科技的运用能为环境预防、保护和治理提供先进的工具和手段，奠定强力的信息和资源监测、汇总及处理体系支撑。第三，雄厚的海上国防安保力量为捍卫海洋权益提供有效保障。海洋科技是海上国防信息化和现代化的加速动力，是国防安全紧迫而现实的需求。［5］所以，海洋科技与海洋经济、海洋环境、海洋安全和权益之间存在深刻的内在关联性及互动性。强大先进的海洋科技不仅是海洋强国战略的题中之意，更是全面建设海洋强国宏伟目标的坚实后盾。基于此，2015年10月党的十八届五中全会将创新驱动发展确立为“十三五”规划国家改革发展全局的核心理念，这不仅为海洋科技发展指明了方向，也对科技创新兴海提出了更高的要求。［6］

然而，我国“重陆轻海”思想长期占据主导地位，直接延滞了我国海洋事业的发展进程。尤其在海洋科技领域，一方面轻视了海洋资源开发与利用过程中技术及装备的变革和更新，［7］另一方面滞后了引导和促进科技创新的政策及法律构建。历经半个多世纪的发展，特别是改革开放之后30多年来，我国的海洋科技事业在国家政策重视和扶持下，取得了巨大的成就，并呈稳步增长的态势。但与发达国家和世界先进水平相比，我国海洋科技总体水平较低，创新能力差距明显，与国家海洋事业发展的要求还相距甚远。其主要原因之一就是缺乏完备的法律法规引导，海洋科技立法仍是我国海洋法体系中的薄弱环节。［4］在面对国际海洋科技迅速发展带来巨大挑战的当下，为满足我国海洋事业全面进步的迫切需求，尽快制定、完善国家海洋科技法规体系，出台统筹海洋事业全局的科技发展规划，变革和打造适宜我国发展阶段的海洋科技创新模式可谓影响深远、意义重大。［8］

二、海洋科技立法的概念

简单地说，海洋科技法律制度是关于海洋科技方面的规范性法律文件的总和。它既是我国海洋法律体系的重要组成部分，又是科技法律体系在海洋领域的集中反映。如果将其要素拆分开来剖析，科技法的概念最初是在20世纪80年代由中国人提出来的，但我国的建设进程极为缓慢。［9］所谓“科技法”，是指以促进科技进步和科技成果的合理使用为宗旨，集中反映科技发展客观规律，调整科技活动领域社会关系的法律规范的总称。［9］

“海洋科技”含义的分析离不开对“海洋科学研究”概念的探讨。从19世纪70年代开始，为了探寻海洋的“秘密”，进而合理开采海洋资源、充分利用海洋空间，人类逐步推进和加深了对海洋的调查与研究。科学技术的迅速革新，促使人类对海洋的认识和了解实现了全面飞跃：海洋调研的范围从近海延伸到世界各大洋；内容由自然地理描述深化为资源和环境的勘探与治理；领域几乎囊括了自然科学的各个分支并不断扩展。［10］在这一时期，一方面，一些国家海洋研发的活动开始突破国家控制内的范围，逐渐延展至其他国家近海，对沿海国渔业利益和国防安全带来了挑战与威胁。另一方面，各国海洋科研力度的加大以及规模的扩张，在促进海洋科研国际化、深化国家间技术交流与合作的同时，不可规避地引发了国家之间的各种矛盾和争端并且愈演愈烈。

在充分认识到海洋科研对海洋资源开发及其空间治理巨大重要性之余，第三次联合国海洋法会议更加强烈意识到制定国际海洋科研新秩序从而规制国家海洋科研活动、调和国际矛盾和纠纷的紧迫性。基于此，1982年通过的《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）第13部分、第14部分，分别针对海洋科学研究和海洋技术转让问题集中进行了规定。这标志着国际海洋科学研究的新制度正式确立，明确了领海及专属经济区内和大陆架上的海洋科学研究须由沿海国同意的制度。①参见《联合国海洋法公约》第245条、第246条第二款。公约将海洋水域划分为领海、专属经济区和大陆架、公海水域、区域（国际海底区域）四个部分，并以此为标准明确了各区域内国家在海洋科研方面的权利、义务与规则。尤为重要的是，海洋科研的新制度还引入了“合作”与“和平”的内涵和宗旨，并且将二者阐释为必须遵循的原则和义务。②参见《联合国海洋法公约》第240条、第242条、第243条、第244条。不过，《海洋法公约》本身亦未明确“海洋科学研究”这一重要术语的定义。［11］然根据学者们对《海洋法公约》谈判过程的理解，通常认为，其是指“按照本公约专为和平目的、为增进关于海洋环境的科学知识以谋全人类利益而进行的科研活动”［11］。

“海洋科技”这一术语看似通俗易懂，并且在近年海洋开发热潮的推动下，频频见诸于专著、论文、新闻和媒体，然而对于其定义目前尚无统一规范界定。［12］顾名思义，海洋科技包括海洋科学和海洋技术两部分。海洋科学以认识海洋、探索未知为追求和目的，而海洋技术则以海洋科学为基础，对海洋进行改造并服务于人类。概括而言，海洋科学是以海洋中各种自然现象和过程及其变化规律为研究对象的科学，具体包括了物理海洋学、生物海洋学、海洋地质学、海洋化学等学科。以科学研究得到的认识及成果为依据，海洋技术是指海洋开发活动中逐步积累而形成的经验、技巧和使用的设备等。海洋科技综合涵盖了海洋工程技术、海洋生物技术、海底矿产资源勘探技术、海水资源开发利用技术、海洋环境保护技术、海洋观测技术、海洋预报预测技术和海洋信息技术等众多领域。［13］并且随着海洋研究领域的不断扩展和现代技术的广泛应用，海洋科技所包含的研究学科范围和新型技术种类亦相应发生着日新月异的拓宽和变革。笔者认为，“海洋科技”应当是一个开放的概念，指在海洋调研和开发治理过程中，众多学科研究和技术创造在海洋领域内的综合集成。鉴于海洋科技在国际社会发展中的重要性，依照《海洋法公约》的原则和规定，在法律意义上其主要内涵体现在如下方面：第一，以适应和满足海洋可持续开发与治理需求、服务于国家和人类海洋事业为目的。第二，坚持专为和平目的而进行的原则。①参见《联合国海洋法公约》第240条。

三、中国海洋科技法律制度的立法现状和不足

我国海洋科技事业起步相对较晚，正式开始于国家1956年制定的“海洋科学远景计划”［14］。历经“文化大革命”十年停滞阶段后，在1977年国家海洋局提出的“查清中国海、进军三大洋、登上南极洲，为在本世纪内实现海洋科学技术现代化而奋斗”的战略目标号召下，1978年国家对科技工作进行了全面部署，由此开启了我国海洋科技政策相继出台和实施的进程。［15］在这期间，1986年“高技术研究发展‘863计划’”、1996年“中国海洋21世纪议程”中提出的“科教兴海”战略、1997年科技部“国家重点基础研究发展计划‘973计划’”等文件都为海洋科技事业发展注入了持续的动力。进入21世纪后，2006年国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，将海洋科技列为我国科技发展的战略核心之一，根据其提出的“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”的指导方针，拉开了我国以自主创新为主的海洋科技战略模式探索的序幕。［16］随后，国务院2007年发布的《全国科技兴海规划纲要（2008-2015年）》、2008年批复的《国家海洋事业发展规划纲要》为我国海洋科技事业的壮大带来了前所未有的机遇，促使海洋科技发展迈向新的辉煌。正是这些海洋科技政策的不断出台和演变、海洋科技事业蓬勃发展的迫切需求，在一定程度上引导和推动了我国海洋科技立法的展开。

目前，我国海洋科技法律制度体系主要是由一系列法律、法规、规章及相关的国际条约等规范性法律文件构成的。这些法律文件主要针对海洋科技管理、海洋科技促进两个方面。法律主要包括《中华人民共和国领海及毗连区法》（1992年）、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（1998年）、《中华人民共和国科学技术进步法》（1993年，2007年修订）、《中华人民共和国海域使用管理法》（2001年）等。法规包含《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》（1996年）、《国家科学技术奖励条例》（1999年，2003年修订）等。规章方面有《海洋科技刊物暂行管理办法》（198年）、《国家海洋局科学技术成果管理实施细则》（1985年）、《国家海洋局青年海洋科学基金管理办法》（1998年）等。国际条约有《联合国海洋法公约》（1982年）。

1. 海洋科技法律制度体系缺乏完整性和协调性

检视上述法律文件的内容，《中华人民共和国领海及毗连区法》系统规定了外国非军用船舶享有在我国领海内无害通过权，原则上明确了任何外方组织或个人经我国主管机关批准后可以在我国领海内进行科学研究活动的权利。②参见《中华人民共和国领海及毗连区法》第11条。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》赋予了我国行使专属经济区和大陆架范围内海洋科学研究的管辖权，③参见《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第4条。亦规定任何国外组织或个人在我国专属经济区和大陆架范围内进行海洋科学研究必须经我国主管机关批准。④参见《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第9条。《中华人民共和国海域使用管理法》规定对于在保护和合理利用海域及进行科学研究等方面取得显著成绩的单位和个人，政府应当给予奖励。①参见《中华人民共和国海域使用管理法》第9条。故而在法律层面，上述文件一方面并非规范海洋科技领域的专门性立法，均只是在个别条文内容中涉及了有关海洋科技管理或促进的原则性规定。另一方面普遍存在管辖主体上“从陆地向海洋自然延伸”，执法管理上“留空”的立法现象。具体体现在，涉外海洋科学研究活动“必须经中华人民共和国主管机关批准，遵守中华人民共和国的法律、法规”等笼统规定，至于哪些事情经过什么部门批准，遵守我国哪些法律规章，对他们的行为规范、过程监督、结果检查如何进行等事项均未明确规定，亦无配套实施细则。［16］此外，《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》总计15条，针对国际组织或外国组织、个人在我国管辖海域内从事科研活动的管理程序及违法责任进行了规定。基于此分析，这些法律法规均是针对外国组织或个人在我国管辖领域内进行科学研究的规定，忽视了对我国国内相关主体从事科学研究活动的规范。再者，作为我国科技领域基本法的《中华人民共和国科学技术进步法》大多依然停留在纲领性、政策性的宣示，不仅需要有相应的配套立法完善，更有待于加强专门性科技立法对其纲领性制度予以细化。［9］然而至今尚无全国性专门针对海洋科技领域的统一立法，缺乏统筹海洋科技方面管理惩戒与引导促进的法规体系，与之配套的专利保护等方面的法律也不健全，与相关法律法规协调性差。［17］

2. 海洋科技法律单行立法缺失且立法层次不高

承上，我国专门的海洋科技方面的立法并不多，许多法律法规涉及海洋科技时也只是略提一二。现有的海洋法规大多侧重于海洋管理和保护，在海洋资源开发、利用方面，诸如海洋科学研究等领域鲜有涉及，这与一些国际海洋强国的立法趋势恰恰相反。［18］且从前述海洋科技相关文件立法主体角度观察，《海洋科技刊物暂行管理办法》《国家海洋局科学技术成果管理实施细则》《国家海洋局青年海洋科学基金管理办法》均是由国家海洋局颁布的管理办法，这占据了海洋科技法律体系很大的比例。除《中华人民共和国科学技术进步法》外，主要针对海洋科技方面的立法基本停留在行政法规、部门规章等层次上。

3. 海洋科技法律内容滞后且可操作性较差

通过梳理我国现行海洋科技立法可以发现，不仅相关法律法规数量匮乏，具体内容更为粗陋滞后，空白地带众多。大量现有规定原则性、概括性过强，缺乏针对性和可适用性。另外旧法修订亦不及时，很多规定与现实脱节，亟待进一步丰富和完善。例如《海洋科技刊物暂行管理办法》没有对违反行为进行处罚的规定，缺乏违法责任的承担方式、方法。再如《国家海洋局青年海洋科学基金管理办法》尚无对经费来源、严格的项目审批条件和程序以及基金管理等方面作出相关规定。［17］立法空白一方面造成调整对象的缺失，另一方面降低了法律法规的可操作性，直接引发了法律执行的实际困难。此外，《海洋科技刊物暂行管理办法》第四项关于经费的执行办法规定：“海洋科技刊物专业性强、印数少、成本高，往往赔钱。凡经国家海洋局批准交由海洋出版社公开发行的刊物，其亏损部分由各主办单位给予政策性补贴，在主办单位事业费中支出。”《国家海洋局青年海洋科学基金管理办法》第三条规定：“基金每年资助一次，经费主要来源于局科技三项费，年度额目前暂定60万元，项目平均资助强度2万元。”随着近年来科研经费来源渠道的拓宽、科研资金投入的大幅度增长，这些规定早已与发展现状不相适应，但这些陈旧的条文自颁布后从未予以修改，仍然处于生效沿用状态。

四、完善中国海洋科技法律制度的对策

海洋科技法律制度体系的健全和完善是一个长期的动态过程。由于我国海洋科技立法历史短暂，总体上尚处于初建阶段，［19］其法律体系已暴露出诸多缺陷。尤其是在当前海洋科技水平直接决定海洋竞争力的时代背景下，这些法律法规早已无法适应国内外形势发展的需要，与实现海洋强国的发展战略更是相距甚远。因此，在当前海洋强国战略的实施背景下，与时俱进，为切实发挥海洋科技对海洋事业全局发展的支撑和保障作用，大力推进海洋科技发展法制化进程，完善我国海洋科技法律体系，确立一套科学协调、开放先进、高效实用的海洋科技管理和促进制度，具有重要的战略意义和迫切的现实需求。

1. 出台《中华人民共和国海洋科技创新法》，构建完善海洋科技创新法律制度体系

我国当前海洋科技立法结构较为松散，缺乏系统性。虽然制定了大量的行政性政策规划和方针来促进海洋科技创新，但由于没有上升到法律高度而使其权威性和稳定性大打折扣。尤其是在我国尚未制定统一的《科技创新法》背景下，国内外海洋科技竞争加剧的现状和形势迫切需要系统的成文法提供法律依据，以法律手段规范和管理海洋科技创新领域的运作程序和模式。因此，应当加快理论研究和实践探索的进程，在深入评估国内实际情况的基础上，参照国际条约和国际惯例，制定出台《中华人民共和国海洋科技创新法》作为海洋科技创新领域的专门性基本法律，完善我国科技创新法律制度体系。具体而言，该法以突出国家在具体创新主体和部门之间宏观调控的权利与义务为要领，其他主要规定包括海洋科技创新主体及管理部门的组织、活动原则、权利和义务，资源的配置方式和使用原则以及创新的促进与保障措施等方面内容，并以此为核心，统筹海洋科技研发法律制度、海洋科技成果法律制度以及海洋科技创新激励制度。［20］

2. 修订丰富现行海洋科技法规，衔接配套具体实施条例和办法

在立足国际海洋科技法律建设现状和发展趋势的基础上，结合我国海洋科技国家规划和政策，针对理论和实践中的新问题、新形势，修订我国现行海洋科技法规，包括：第一，对于我国在海洋科技相关领域已有涉及的现行立法文件，及时进行修订，细化并丰富陈旧及滞后条文，使之重具前瞻性和可操作性。第二，对于应当涉及而暂未纳入调整对象的部分，要加快制定、出台相关条款或法律，充实、填补立法空白，避免因适用范围缺失而导致无法可依现象。第三，在国家层面立法之外，地方政府可结合本地区海洋科技建设实际情况，因地制宜地制定地方性管理与促进法规。

法律或法规在实现精简性的同时，大多会只规定一些原则性的内容，其实践可操作性的增强通常需要制定一系列配套的实施条例和办法。另外，为推动海洋科技创新能力提升，加强海洋科技相关基础性法制保障建设的需求也十分迫切。诸如通过衔接海洋科技知识产权等制度加强海洋科技发明与专利的规制与保障，将海洋科技领域纳入国家高水平知识产权制度能力建设的重要发展方向，鼓励、帮助和引导我国海洋科技创新主体强化知识产权管理和保护。［21］

3. 创建多元海洋科技投入机制，优化海洋科技创新环境

海洋科研活动具有高投入、高风险、技术难度大、研发周期长等的特点，其成果创新依赖于先进发达的技术手段和设备。充足的海洋科技投入能为基本设施建设提供物质保障，在一定程度上决定了科研活动的规模和成效。虽然我国的很多科技法律中都涉及了科技投入问题，但通常多为笼统性规定，无法为科技投入的强度提供切实的法律保障。［20］另外，与美国、日本、英国等海洋科技强国相比，我国不仅海洋科研投入规模差距巨大，投入渠道来源也十分单一，主要依靠国家和地方财政支持，社会、企业、民间及外资广泛参与的机制尚未建立，创业投资和风险投资机制极不成熟。［19］对此，可以配套《中华人民共和国海洋科技投入法》对国家、地方政府、企业、商业金融及其他社会投资等进行规定和引导，为优化海洋科技投入结构提供切实的法律保障。在不断加大国家及地方财政专项经费支持的基础上，全力构造海洋科技创新企业投入的主导地位，落实商业金融产业支持力度，积极推动融资市场建设，引入社会风险投资。逐步建立以企业为主体，以市场为导向，社会资本广泛参与的多元化投入机制。

海洋科技创新是对未知领域的开辟和探索，其结果失败往往多于成功。加之科研机构及其科技工作者劳动本身面临很多风险，因此从鼓励广大科研主体投身创新事业出发，要求海洋科技立法一方面在规范从事科研活动的行为模式和法律后果时，应以鼓励条款为主，尽量避免惩治措施。［22］另一方面，进一步丰富海洋科技成果及贡献奖励制度，调动科研工作者创新积极性。重视海洋科技“高精尖”人才国内培养和外部引进，逐步完善海洋科技智力队伍建设和结构优化。

4. 深化海洋科技管理及运行体制改革，加强对海洋科技法实施监督

我国的海洋科技管理体制是计划经济时代的产物，其管理权限和资源分散在不同机构和系统。随着海洋科技学科之间交叉融合的发展趋势不断增强，当前条块分割且各自为政的海洋科技体制已明显在整体布局和方向任务等方面暴露出重复建设、资源浪费和财力人力分散等弊端，严重制约了海洋科研的长远发展。［23］对此，应当推进海洋科技管理及运行机制改革，明确国家高层决策、各级管理与监督的职能归属，发挥国家在优化资源配置中的规划和调控作用，协调各部门、各领域监管机关与科研机构形成技术研发创新的整体合力。

海洋科技立法因内容通常涉及科技领域的专门术语和知识，而富有专业性强、知识性强等特点。这不仅对立法工作者相应的科技知识提出了较高的要求，还需要司法、执法人员以及普法宣传工作者具有一定的科技知识素养。除了大力加强海洋科技法制领域复合型人才的专门培养工作，各级人大等机关加强对海洋科技立法实施中执法和宣传等环节监督以维护法律权威亦十分必要，确保现有法规充分有效地落实。

5. 增强海洋科技战略意识，营造良好社会创新氛围

在海洋世纪，我们必须从战略高度去认识和理解海洋科技对于我国建设海洋强国的深远意义。海洋科技战略意识既为推动我国海洋科技创新提供持续智力支持，更为我国海洋事业全面变革和升级提供软实力保障。良好的海洋科研社会环境是推动海洋科技创新事业发展的必要条件，这建立于公众对海洋科技创新工作支持度和参与度提升的基础上。一方面，重点利用报纸、广播等传统媒体平台，积极拓展新兴网络社交渠道，大力开展海洋科技宣传、普及活动。另一方面，深入发展完善海洋科技教育事业，加强中小学校海洋科技基础教育力度，协同海洋科技专业培训与高等教育共同发展。从根本上推动社会公众的海洋科技创新理念更新，营造尊重知识和人才，崇尚创新的优良社会氛围，对于增强公众海洋科技素养和科技兴海意识至关重要。

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DOI：10.16176/j.cnki.21-1284.2016.03.010