高速公路改扩建工程核定收费期限问题研究
——以广东为例

张贻龙

（广东省高速公路发展股份有限公司，广东 广州 510623）

高速公路改扩建工程核定收费期限问题研究
——以广东为例

张贻龙

（广东省高速公路发展股份有限公司，广东 广州 510623）

为提升高速公路通行能力，高速公路改扩建成为广大业主的首选。高速公路改扩建新增了通行能力，也新增了投资，如何收回投资并合理回报成为广大业主最为关注的问题之一。本文以广东为例，重点分析了高速公路改扩建投资回收问题，明确了改扩建工程核定收费期限的必要性，对核定收费期限方法、时间节点等进行了分析阐述。

高速公路；改扩建工程；核定；收费期限

自1988年全国第一条高速公路建成通车至今，高速公路为我国国民经济发展和人民生活水平提高发挥了巨大作用。改革开放以来,在“贷款修路,收费还贷”政策的支持下,高速公路实现了快速有序的长足发展,较好地满足了大众的出行需求。随着区域经济进一步发展,交通量持续增长,我国部分早期建设的经营性高速公路已不适应发展需要,陆续进入改扩建阶段。高速公路改扩建工作是一项复杂的系统工程, 高速公路改扩建新增了投资和通行能力，与新建高速公路项目无异，通过核定改扩建工程收费期限，收回改扩建投资并有合理回报是高速公路业主的合理诉求。

截止2013年底，高速公路通车总里程己达到10.45万公里（如图1-1所示），其中经营性高速公路4.47万公里。目前，我国高速公路建设已经进入了薪新的发展阶段，一方面高速公路新建项目重心向中西部地区转移，另一方面早期建设的高速公路逐步进入扩建期。按照我国高速公路建设目标，到“十二五”末总规模约8.5万公里的“7918”国家高速路网将基本建成。

图1-1

确定合理收费期限是高速公路投资的重要组成部分。如何测算经营性高速公路改扩建的合理收费期限,目前的研究缺乏一定的系统性和实际的可操作性。高速公路改扩建后，在现有政策下仅仅依靠新增通行费收入无法收回扩建工程的投资。随着通行需求的不断扩张，高速公路需要改扩建的背景下，本文探讨改扩建后如何核定高速公路收费期限的相关问题，为高速公路改扩建如何收回投资并得到合理回报，为收费公路相关法规的进一步完善及交通主管部门如何审批高速公路改扩建项目经营期限提供参考。

一、核定经营期限的必要性

1、改扩建工程给业主单位带来较大经营压力

现在许多高速公路企业的基础数据不公开，以及核定过程中公众参与程度不高，导致公众对改扩建工程核定收费期限存在误解，认为车流量那么大，主业单位效益那么好，还需要核定收费期限来收回投资？更有公众甚至认为业主单位是试图通过不断的高速公路改扩建来实现高速公路永久收费。

事实上，改扩建工程至少给业主单位带来以下两方面不利影响，而这两方面的影响是业主单位难以甚至无法承受的：一是受扩建施工影响，车流量不升反降，通行费收费大幅下降。广东某高速日均标准车流量从2009年扩建前的5.18万车次，下降至2012年扩建后的5.08万车次。二是路产原值增加，而折旧年限没变，导致路产折旧显著增加，同时扩建完成后扩建贷款的利息停止资本化，全部转为费用，导致财务费用显著增加。

此外，受诸多客观条件限制，高速公路不可能一直扩建加宽，因而不可能通过不断的改扩建来实现高速公路永久收费。

2、提高收费标准难以支撑业主获得合理回报

改扩建工程与修建复线一样，新增了投资和通行能力，同样需要考虑投资回收问题。许多人认为，政府已经在改扩建之后把收费标准提高了（比如广东，四车道通行费标准一般是0.45元/折算小客车公里，而扩建至八车道之后，收费标准会提高至0.6元/折算小客车公里），就不应当再要求政府核定改扩建项目的收费期限。理论上，如果政府把收费标准提高到够高的水平时，是能够在不核定额外的收费期限即可收回投资，然而在目前社会舆论压力比较大的情况下，政府不会大幅提高收费标准，改扩建工程往往在原有收费限期内无法收回投资。一方面，收费标准提高幅度不大，如广东省从四车道扩建至八车道，通行能力提高60%甚至100%，收费标准仅提高33%，另一方面，由于征地成本大幅增加、原材料价格大幅上涨和工程建设难度加大等多种因素的影响，改扩建的投资成本巨大，往往会超过原高速公路的投资规模，因此在剩余收费期限内难以回收投资，必须通过核定收费期限，才能实现“收回投资并有合理回报”。

二、核定收费期限的方法

在核定改扩建工程收费期限时，投资回收测算方法有总量法和增量法。总量法是综合考虑原高速公路的未收回投资和改扩建工程的投资，及总收益的方法，而增量法是改扩建工程增量投资与增量收益的方法。区别在于总投资方面，总量法需要考虑扩建时原高速公路的未收回投资情况，而增量法只需要考虑改扩建工程的投资；总收益方面，总量法考虑未来评价期以内所有收益情况，而增量法只考虑按车道拆分后改扩建工程的增量收益。

1、车流量预测

车流量预测是核定改扩建工程收费期限的基础性工作，是影响改扩建工程收费标准和收费期限的重要因素。一般来说，未来车流量由三部分组成，包括自然增长的趋势性车流量、由项目建成带动影响地方经济发展而诱导发生的诱增车流量、及与其它运输方式之间发生的转移车流量。未来车流量是在OD调查（交通起止点调查）资料的基础上，结合地方经济社会和运输发展的历史与规划数据进行预测得到。为了核定改扩建工程收费期限的需要，对车流量的预测，需要分有项目（实施改扩建）和无项目（不实施改扩建）两种情况进行预测，同时对各车型的车流量进行预测。目前广东省绝大部分改扩建项目都是先改扩建后核定收费期限的，因此往往还需将车流量预测结果与高速公路改扩建工程可行性研究报告的预测车流量进行对比，分析车流量存在差异的原因，以检验车流量预测的合理性。

2、合理回报率

合理回报率是高速公路业主单位既履行社会职责，又保障企业正常运转的投资收益率。合理回报率的确定既受客观条件的限制，又有投资者的主观愿望。合理回报率是投资者根据行业基准收益率、行业平均收益水平、财务基准收益率、平均资金成本等综合测算而来。2013年国家发改委、住建部发布了《国家发展改革委、住房城乡建设部关于高速部分行业建设项目财务基准收益率的通知》（发改投资[2013]586号），对部分行业建设项目财务基准收益率进行了调整，其中经营性公路建设项目融资前税前财务基准收益率为4.5%，项目资本金税后财务基准收益率为6.0%。根据广东省有关研究成果，广东省高速公路业主单位的合理回报率确定为7%。

3、收益成本测算

收益测算跟其它建设项目的测算一样，只是在增量法过程中，需要分三部分来测算增量收益。增量收益包括因改扩建收费标准提高带来的增量收入、因改扩建后通行能力提高带来的增量收入和因扩建后原收费期限结束至新收费期限结束所产生的增量收入。

根据《公路路线设计规范》（JTG D20-2006），高速公路规划设计时，以二级服务水平①作为高速公路通行能力的设计依据。对于超过二级服务水平的车流量，一般情况下，项目经营者也将其视为自己的既得利益。但是这部分收益实际上是经营者以降低服务质量而获得的超额收益。在广东的实践当中，原高速公路的最大通行能力上限为降低一个服务水平（即原规范中的三级服务水平）时最大的服务交通量，超过该交通量的收费收入，不计入原高速公路的收费收入，而计入改扩建工程的收费收入，即因改扩建后通行提高带来的增量收入。

成本测算时也是要对增量成本进行区分，比如人员成本可以直接对比扩建前后人员增加的情况即可得到，但有些成本则需要按照工作量法进行拆分。

三、核定收费期限的时间节点

从目前法律制度来看，对何时核定收费期限这个问题没有给予明确的界定。目前主要有二种方式：一种是在改扩建项目开工之前依据工可的总投资估算或初步设计的概算进行核定收费期限，另一种是在完工之后依据概算或者竣工决算进行核定收费期限。吉林、福建、山东等地均有在开工之前核定改扩建项目收费期限的案例，广东的佛开高速改扩建项目则是在工程完工后可依据概算核定收费期限。

这两种方式各有优劣：第一种方式的好处在于项目业主在进行投资决策时已经有了明确的投资回收机制，有利于项目业主、尤其是上市公司的项目业主做投资决策，但如果项目超概较为严重的话，最终项目业主将难以获得合理回报；第二种方式的好处在于完工之后项目总投资更加清楚，有利于准确核定收费期限，但若项目业主是上市公司，则必须在做投资决策时给予投资者以合理的解释。

注释

①在《公路工程技术标准》（JTGB01-2014）中，对高速公路服务水平分级进行了最新定义，将原高速公路四个服务水平等级区分为现在的的六个服务水平等级。

[1] 张琼,邓浒湳．经营性高速公路合理收益率研究[J]．广东公路交通,2014(2):60-64．

[2] 周晓航,褚春超,周健．经营性公路合理回报测算方法研究[J]．公路交通科技,2009(2):145-149．

[3] 程亮．基础设施投融资问题研究——以收费公路为例[D]．浙江大学,2003．

（责任编辑：李 健）