宁夏水权制度制定及水权交易实践的思考和建议

【摘要】我区从2003年开展了黄河取水水权转让试点工作，在对我区水权制度建设、水权交易现状、存在的问题进行分析的基础上，提出了在水权试点工作中要加强水权基础工作建设、规范水权制度建设、水权交易市场建设等方面的对策建议。

【关键词】水权；制度；交易

宁夏回族自治区地处中国西北内陆干旱地区，主要可用水资源包括本地地表水、地下水、黄河水以及苦咸水（苦咸水淡化因为成本较高，目前在宁夏没有得到推广）。本地地表水可利用量仅为3.00亿立方米，地下水可开采量为1.50亿立方米（扣除地表水重复计算量）。目前宁夏的社会经济发展主要依靠黄河水支撑。1987年国务院分水方案分配宁夏耗用总量指标40亿立方米，加上当地地下水资源量，全区可耗用总量41.5亿立方米，人均不足700方，属严重缺水地区。干旱缺水是宁夏基本区情，随着黄河流域经济社会发展对水的需求量的增加，黄河水资源日趋紧张，我区耗用黄河水量将受到严重限制。要实现全面建设小康社会的奋斗目标，加快工业化、城镇化发展，对水资源的需求将进一步增加，水资源总量不足与发展需求之间、生产发展与生态用水之间的供需矛盾日趋尖锐，水资源短缺已成为制约宁夏社会经济发展的“瓶颈”。实现黄河水资源优化配置、高效利用，必须明晰水权，建立水权配置制度，推进宁夏节水型社会建设，支撑社会经济可持续发展。

一、水权制度建设

1.1 水权制度制定背景

宁夏水资源具有时空分布不均、年内和年际变化大等特点，极端天气加剧了水资源总量匮乏的问题。2011年中央1号文件提出“实行最严格的水资源管理制度，充分运用市场机制优化配置水资源”。2013年习近平总书记提出了政府与市场“两手发力”的治水思路。党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记重要讲话精神要求，立足我国基本国情水情，坚持社会主义市场经济改革方向，正确发挥市场作用和政府作用，加快推进水权水市场建设，逐步建立归属清晰、权责明确、监管有效、流转顺畅的国家水权制度体系和水市场格局。《水法》第四十八条规定“直接从江河、湖泊或者地下水取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并交纳水资源费取得水权”。实行取水许可制度和水资源有偿使用制度体现了水资源是有价值的商品水。由于用水效率和效益因行业和用户的不同而不同，各用水户的用水量因用水效率的改变会发生动态变化。因此，这种行政分水方式是无法取得高效率和效益的。实现水资源优化配置，只有通过制度和市场双重手段，才能促进有限水资源的高效利用和合理配置，使水资源利用效率最大化和配置最优化。

1.2 水权制度和水权交易是水资源有效配置的坚实基础

水资源是自然资源，具有财产和资源双重属性，当水资源短缺时，水资源具有资产的特性。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国水法》规定，水资源属于国家所有。水权指水资源的所有权和使用权（包括占有、使用、收益、处分等各项权能）。水权确权是指依法确认单位或个人对水资源占有、使用和收益的权利的活动。我国当前在水资源所有权和使用权上制定了一些制度，如流域管理与行政管理相结合的管理制度、取水许可制度和有偿使用制度、用水计量收费制度、用水总量控制和定额管理制度等，这些更多地体现在水权持有者的义务上。用水户层面的初始水权（国家及其授权部门第一次通过法定程序为某一地区、部门或用户分配的水资源使用权）尚不明晰。农业用水户和工业企业用水等的初始水权不明确，可转让的水权无从核算。另外，水资源费征收标准也需要从水权的角度进行分析解决。

水权制度建设旨在建立起归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的水资源产权制度，是要利用产权激励和可转让功能，提高用水效率，减少水资源浪费，并实现水资源在不同用途之间的转换。

二、宁夏水权改革现状和存在的主要问题

2.1 宁夏水权交易现状

2003年9月，黄委会以黄水调[2003]28号文件《关于宁夏回族自治区开展黄河取水水权转让试点工作的复函》，同意宁夏开展黄河干流取水水权转让试点工作。编制了《宁夏青铜峡河西灌区惠农渠灌域向马莲台电厂转让部分黄河取水水权可行性研究报告》和《宁夏青铜峡河东灌区汉渠灌域向大坝电厂三期工程转让部分黄河取水水权可行性研究报告》。2004年，两个水权转让节水改造项目已先后开工建设，进展比较顺利。

目前，宁夏已经实现的转换水量主要通过干渠节水改造工程获得。由宁夏水利厅代表宁夏政府与工业企业签署水权转换合同，并监督水权转换项目的实施。转换水价根据节水项目成本和项目周期制定。随着干渠改造成本的提高和节水潜力的下降，转换水价呈现上升趋势，截至2013年6月，宁夏共有9个水权转换项目，转换水量约8800万立方米。水权转换项目一方面在保持用水总量不变的情况下，帮助工业企业解决了用水难题，并用相对较少的水量撬动全区的经济发展；另一方面强制工业企业合理用水，限制了其对新鲜水资源的占用。严格的水权转换审批措施，极大地促进了工业企业在节水方面的技术改造与升级。在水权转换实施的10年间，水洞沟电厂、鸳鸯湖电厂等企业相继实施节水改造工程，年节约水量为7000万立方米，对缓解宁夏当地水压力作用显著。

2.2 宁夏水权改革存在的问题

2.2.1 法律法规体系不健全

我国目前与水权交易有关的法规主要是《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》。对取水权转让作了原则性规定。总体上看，谁能开展水权交易（市场主体）、能对哪些水权开展交易（可交易水权）、怎么开展交易（交易规则）等水权交易关键问题，缺乏通用的法律规定。同时，《条例》将取水权初始配置方式限定为政府行政配置，排除了市场机制的运用，将取水权转让标的限定为通过节水措施节约的水资源，限制了市场机制作用发挥的空间。

2.2.2 水权交易实践不充分

目前我们宁夏虽然有了一些交易案例，总体上看，我区水权交易市场尚处于起步阶段，很多方面还未形成有效的做法和经验。主要表现在：一是这些交易案例都是由政府主导操作的，政府与市场的界限不清。二是市场机制的作用不明显，市场供求机制、价格调节机制、竞争机制尚未在交易中发挥作用。三是水权交易平台建设刚刚起步，缺乏有效的水权交易运作体系，如管理体制不合理、转让市场不成熟。四是市场交易规则尚不健全，市场准入、市场交易、市场监管等规则基本处于空白。五是交易风险防范、第三方影响评价等机制尚未建立，只是停留在理论层面，市场监管基本处于缺位状态，社会监督和公众参与不足。

2.2.3 基础工作弱

主要表现在：一是管理水平不高，与现代水资源管理制度不适应。水资源是部门分割管理的“多龙管水”体制。地表水与地下水、城市与农村、供水与排水、治污与回用相脱节，体制障碍影响了水资源的统一管理，制约了水资源管理部门对水资源配置、节约、保护职能的正常履行。二是灌溉定额制定缺乏科学依据。2014年宁夏全区毛灌溉用水量为58.20亿立方米，已超过最严格水资源管理制度规定的农业和生态用水量之和55.14亿立方米。三是实际灌溉面积与上报的灌溉面积不符。2015年农牧厅土地确权面积1935万亩，实际灌溉面积783万亩。四是水资源监控能力弱。秦汉渠、东干渠等干渠直开口支斗渠有取水监测计量设施，支斗渠以下渠道几乎无监测计量设施；在高峰期灌区用水需求量大时，干渠梢段和部分高口高地用水通常难以有效保障，致使供用水矛盾较为突出，灌溉水利用系数低；初始水权界定不清晰；各用水户田块分散，不利于节水；小额水权找不到交易市场，等等这些问题难以为水权交易提供技术支撑。

三、对策建议

3.1 加强水权基础工作建设

农业取水量占宁夏全区总取水量的90%，对宁夏而言，当前最重要的是结合农业用水定额管理制度，建立并实施农业初始水权分配制度和流转制度，促进农业节水内在动力机制的建立。农业初始水权与灌溉面积和作物种植结构挂勾，所以首先要核实各市县灌溉面积，合理分配初始水权。抓紧完善水资源监测、计量、水量调度等基础设施建设。

3.2 规范水权制度建设

目前我区选择了贺兰、红寺堡、中宁3个试点县做为宁夏水权交易试点县，首先要探索3个试点县的工作机制，稳步推进水权制度建设，为水权确权工作提供法规依据。研究制定水权交易管理办法，明确可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等。确定水权转让的限制范围、初始水权分配制度、取用水管理、水权转让利益补偿机制以及水市场的监管制度等。在实践探索中不断修正和完善水权制度的理念、方法和适用性，不断提高其可操作性和应用性，摸索适合我区区情水情的水权制度。

3.3 在水权试点中，探索水权交易市场建设路径

受水资源的流动性、季节性等特性所决定，水权交易存在很多不易界定的问题，为此水权交易市场的培育更为复杂。要重视基层的实践，充分运用3个试点县的工作机制，积极探索水权交易市场培育的方式方法，摸索适合我区的水权交易市场建设路径，为在全区范围内培育水权交易市场提供示范、借鉴。

参考文献：

[1]孟砚岷，“市场之手”的魅力—宁夏水权转换工作报道[N]中国水利网站。

[2]姜文来，水资源价值论[M]，北京：科学出版社，1998。