城乡一体化进程中基层治理现代化探析

李 建 /中国社会科学院农村发展研究所

城乡一体化进程中基层治理现代化探析

李 建 /中国社会科学院农村发展研究所

当前，伴随着新型城镇化和城乡一体化的深入推进，社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，基层治理面临的新情况、新问题不断增多。党的十八届三中全会把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求。新的形势下，应以实现和维护群众的发展权为核心，坚持党的领导和法治思维，发挥多元治理主体的作用，强化依法行政、提升公共服务、化解社会矛盾、维护社会秩序、凝聚社会共识，以改革创新精神加快提升基层治理现代化水平。

一、强化基层党组织的领导核心作用，提升基层治理的引领力

贯彻落实中办《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，结合基层发生的新变化、新问题，全面加强基层服务型党组织建设，使基层党组织在政治上增强战斗力、在思想上增强凝聚力、在工作上增强创造力、在发展上增强推动力、在廉政上增强免疫力。一是按照社区（村）党组织“五个好”目标要求，选优配强社区（村）党组织书记，进一步优化“两委”班子年龄结构和知识结构，使社区（村）“两委”班子精干高效、充满活力。二是制定社区（村）“两委”班子绩效考核指标体系和配套办法，重点考核村集体经营性收入、为民办实事情况、化解矛盾纠纷水平、群众满意度评价等内容。三是加强基层干部教育培训，围绕解决联系和服务群众“最后一公里”，有针对性开展对镇（街道）干部和社区（村）“两委”班子的普遍轮训，普遍提高基层干部思想政治素质和推动发展、服务群众、依法办事、化解矛盾等能力。四是选树发展村级经济、带领群众致富的先进典型，村级事务规范管理、优化社会治理的先进典型，扎根基层、服务群众的先进典型，不断传递基层发展的正能量。五是严肃整顿不良作风，充分运用群众路线教育实践活动的成果，对群众身边的“四风”问题、慵懒散拖等突出问题和侵害群众利益的违法乱纪行为，加大整治和追究力度，既追究当事人违纪违法责任，又倒查追究党委主体责任、纪委监督责任。

二、构建规范、便捷、高效的公共服务体系，提升基层治理的凝聚力

通过“准入清单”清晰界定社区事务，按照民生幸福工程的要求，加大政府投入，推行与经济社会发展水平相适应的基本公共服务均等化，通过大数据支撑构建规范、便捷、高效的公共服务体系，让群众共享改革发展成果。一是实行社区工作事务准入制度，按照“准入清单”的要求，大力精简机构、牌子和创建活动，凡党委政府部门、群团组织将组织机构、工作任务、考核检查、创建评比、网络平台、普查调查等延伸到社区的，一律实行准入制度。二是加快推进基本公共服务均等化，坚持从当地经济发展水平出发，尽力而为、量力而行，在持续扩大公共服务供给规模的基础上，进一步优化公共产品供给结构，不断完善终身教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、住房保障、养老服务“六大公共服务体系”。三是按照智慧型政府建设的要求，通过大数据支撑，加快构建社会管理信息平台，整合政府部门职能和人口、就业、社保、民政、综治等各类信息资源，建立基本信息资源库，逐步实现基础信息网上录入、工作过程网上监督、办事服务网上管理、责任目标网上考核，推进社会管理服务信息化。四是大力推动全民创新创业，抢抓国家简政放权和“大众创业、万众创新”的政策机遇，完善从教育培训到孵化扶持、经营诊断等“一条龙”创业服务平台，大力培育创业主体，充分激发全民创业活力和创造力。五是大力实施精准扶贫，因户施策，建立动态长效帮扶机制。实施困难家庭就业援助计划，全面消除“零就业家庭”。完善新型社会救助体系，将临时救助对象扩大到低保边缘户等困难群众。

三、构建多元主体共同参与体系，提升基层治理的向心力

加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会组织积极参与，深化居民自治，努力在实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动上取得成效。一是发挥基层政府在社会治理中的主导作用，以改革创新精神推进政事、政社分开，强化研判社会发展趋势、编制社会发展专项规划、制订社会发展激励政策和统筹社会治理方面的制度性设计和职能化管理。二是激发社会组织活力，借鉴上海社会创新孵化园、北京市社会组织孵化中心等社会组织培育发展机制经验，采取政策扶持、项目支持、业务培训等措施，大力培育和发展公益慈善类、社区民生服务类、互助志愿类、基层矛盾调处融合类、行业协会商会类社会组织，并依法加强规范管理。三是建立健全政府向社会组织购买服务机制，重点突出劳动就业服务、公共文化体育、社区事务、公益服务等领域，并及时进行动态调整。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的购买服务综合性评审机制，并将评价结果向社会公布。四是深化居民自治，在基层社区探索建立“议事（议事协商委员会）—决策（居民大会或居民代表大会）—执行（村居委会）—协助（社会组织）—监督（监督委员会）”的社区（村）自治体系，依法保障居民对基层社会治理的知情权、参与权、决策权、监督权。五是开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，充分发挥社区（村）党组织、居民小组、网格长、小区楼（栋）长的引导和组织作用，建立健全民情恳谈、社区论坛等对话机制，把涉及居民利益的公共事项纳入协商议事范围，使公共政策的制定和实施符合群众意愿。六是开展以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主治理实践，引导基层社区居民制定符合自身意愿和利益的村规民约，引导群众自己的议题自己决策，自己的事情自己办理，自己的问题自己解决。七是开展以村务公开、居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，重点推进财务公开、政务公开、事务公开和党务公开等。坚持实际、实用、实效的原则，采取灵活多样形式进行公开。

四、构建依法表达诉求和矛盾化解体系，提升基层治理的公信力

适应依法治国的新要求，坚持科学民主决策、综合治理，构建上下联动、左右协调、运作高效的维护基层稳定机制，不断提升运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护社会稳定的能力与水平。一是推进依法民主决策，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。把社会稳定风险评估作为公共决策的重要依据或必要环节，探索引入第三方评估机制、加强对评估主体和决策主体的问责。二是畅通社情民意反映渠道，切实保障人民群众的知情权、参与权、监督权，进一步完善12345 服务热线、“领导信箱”等平台运作机制，积极发挥人大政协、社会组织以及新闻传媒等社会利益表达功能，畅通和拓宽群众诉求表达渠道，并压实办理责任。持续深入践行群众路线，完善领导干部下访接待群众制度，依法按照政策及时妥善处理群众的合理诉求，并及时反馈处理结果。三是坚持依法行政，健全领导干部学法、用法制度，把领导干部依法行政同步纳入综合考核评价指标体系，推动全社会树立法治意识。全面推进政务公开，进一步规范行政执法行为，强化行政执法监督，公布统一举报电话。四是构建多元化的社会矛盾化解体系，大力弘扬法治精神，引导和支持广大群众理性表达诉求、依法维护权益，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。借鉴枫桥“和事佬”协会自治组织的经验，“身边人掺和身边事，草根力量化解民间矛盾。同时，坚持“点、线、面”相结合，完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解工作机制，从把矛盾纠纷化解在基层、隐患消除在萌芽状态。

五、构建公共安全体系，提升基层治理的保障力

深化对“风险社会”挑战和规律的认识，发挥人民群众的主体作用，健全以食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等为基本内容的公共安全体系，全力维护社会稳定和广大人民群众生命财产安全。一是健全食品药品安全监管机制，统筹食药监、卫生、城管、农委、质监、环保、工商等部门力量，强化政府安全监管责任，健全食品药品安全多渠道投诉举报和突发事件快速反应机制，依法惩治食品药品领域违法犯罪活动。二是严格安全生产管理，严格落实政府安全生产监管责任和企业安全生产主体责任，严格安全生产目标考核和责任追究，严厉打击非法违法生产经营。积极发展安全专业技术服务机构，加强对中小企业安全技术服务。加强从业人员特别是高危行业从业人员的安全教育，提高全社会安全意识。三是健全突发事件应急体系，坚持预防与应急并重、常态与非常态相结合，建立健全统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的突发事件应急体系，努力提高危机管理和风险管理能力。完善综合及专项领域应急预案，强化基层应急管理，加强应急队伍建设。健全应急教育培训体系，加强应急知识和技能的宣传、教育和日常演练。四是创新立体化社会治安防控体系，坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的方针，以社会化、网络化、信息化为重点，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系。

六、构建公民道德和社会文明体系，提升基层治理的软实力

以社会主义核心价值体系重塑现代社区的向心力、凝聚力和归属感，同时传承优秀传统文化和传统美德，加强社会心态引导和社会诚信建设，全面提高公民道德素质，构建崇德向善、见贤思齐、全面发展的社区精神共同体，不断夯实基层治理的软实力。一是坚持把社会主义核心价值体系融入全民教育和精神文明建设的全过程、贯穿基层发展的各方面，在基层社区（村）普遍开展道德主题活动，形成推进道德建设的新格局，构筑具有基层特色的“精神高地”。二是坚持以文化人，根据城乡居民集中安置居住的特点，借鉴“4H （Head-头、Heart-心、Hand-手、Health-健康）”模式，构建起完善、贴心的社区教育体系，大力普及与现代城市生产生活密切相关的自然科学、实用技术、医疗卫生、科学健身等方面知识，引导公众树立与现代社会相适应的角色意识、思想观念、行为模式和生产生活方式。三是深入开展文明创建，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，努力形成讲秩序、强责任、守诚信、重包容的文明风尚。借鉴全国文明城市宁波市“微公益”的做法，通过“微公益”组织的“微公益”行动和“微公益”平台，有效汇聚共建美好精神家园、创造美好生活的力量。四是立足基层实际，以贯彻落实《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》为抓手，开展诚信社区、诚信公民、诚信家庭建设。倡导正确的“家风”、“家规”、“家教”，树立家庭美德、诚信家庭典型，重点关注单亲离异等残缺家庭和流动人口家庭等特殊家庭诚信建设。建立公民诚信档案，培育以责任意识、法制意识、民主意识和公德意识为主要内涵的公民诚信意识。五是培育良好的社会心态，在社区（村）配备心理咨询室和心理健康咨询师，重点关注特困家庭、残疾家庭、单亲家庭、军人家庭、有违法犯罪人员家庭、外来打工者等特殊家庭，和青少年儿童、孤寡老人以及下岗失业人员、优抚对象等特定人员，加强人文关怀和心理疏导，加快塑造自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。

七、构建社会工作人才培养体系，提升基层治理的支撑力

立足新型城镇化和城乡一体化的客观需要，适应加强和创新社会治理的现实需求，以专业人才引进培育和使用为基础，以提升社会服务专业化水平为目标，努力建设一支高素质的社会工作专业人才队伍，为基层治理现代化提供有力的人才支撑。一是加强社会工作专业人才配备，基层政府机关、人民团体、事业单位中直接面向群众提供社会服务的相关岗位，以及城市社区、安置社区，要逐步配备社会工作专业人才，不断提高社会服务专业水平，促进社会服务业发展。通过政府购买服务等方式，引导和鼓励社会组织和民办非企业单位吸纳社会工作专业人才。二是建立社会工作人才激励机制，将取得职业水平证书的社会工作者，纳入专业技术人员管理范围，并给予相应补贴。在事业单位工作的社会工作专业人才，工资待遇按照国家有关规定执行；在村社区、公益慈善类社会组织、民办非企业单位工作的社会工作专业人才，由所在单位合理确定薪酬水平。三是以基层政府直接提供社会服务的干部和社区（村）干部为主体，加强社会工作人才队伍教育培训，建立完善社会工作人才终身学习培训机制。与相关高校和社会工作职业学校建立战略合作，探索建立社会工作研究和教学实习基地，推动教育培训常态化。四是建立社会工作专业人才和志愿者队伍联动服务机制，完善全面向全社会的志愿服务动员系统，普及志愿理念，弘扬志愿精神，倡导志愿行为，逐步培育一支参与广、功能强、作用好的志愿者队伍。建立健全社会工作专业人才和志愿者相互协作、共同开展服务的机制，通过社会工作专业人才的引领，提升志愿者服务水平，丰富社会工作专业人才资源，拓展社会工作专业服务范围，增强社会工作专业服务效果。□