我国国家治理体系现代化面临的挑战

○王　征



我国国家治理体系现代化面临的挑战

○王征

当前，坚持发展仍然是解决我国所有问题的关键，经济体制改革仍是全面深化改革的重点。不过，从总体上来说，中国全面深化改革的总体目标还应当包括完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。只有这样，才能保证改革顺利进行和具有强大的发展后劲。

一、改革开放以来国家治理模式探索

1978年中国开始改革开放，期间经历了一些重大转型。首先是经济体制转型，从计划经济向市场经济转变，经济开始高速增长，虽然经济增长率有一些波动，但总体上前些年经济增长每年平均起来是l0％。另外就是产业结构，从农业制造业到制造业，再到服务业，制造业占比基本在50％以下，中国现在是制造业大国，制造业在中国经济中有着不可替代的作用。再从就业结构看，改革开放之初70％的劳动力就业是在农业，现在已经只有30％多一点，制造业和服务业领域的就业在逐渐上升，这是非常值得关注的。从社会形态来看，中国正从相对比较封闭的乡村社会向一个更加开放的城镇化社会转移。从治理体系看，改革开放之初是高度集中，现在是更加注重效率和参与的转型，政府部门所做的工作包括在基层民主和社会治理等方面也都有了重大推进。关于成功的因素，有很多人做过各种各样的总结，有人提出了中国模式、中国道路等等。总结归纳起来可以有几点：首先是解放思想，摆脱了意识形态的束缚，按照中国的实际制定政策、推进政策。其次是中国保持了稳定，体制改革与经济改革保持协调。现在世界上大多数发展中国家最大的问题不在于经济政策，不在于其他的公众治理的问题，而关键在于它的政治不稳定。政局动荡，发展成果随时都有可能瞬间成为泡影。相对来说，中国保持了稳定，这样使得我们的改革能够稳妥进行，同时中国还提高了政府效率，确保了有效治理。这与中国改革的方式是分不开的，即勇于实践，坚持渐进式改革开放，我们之前是摸着石头过河，是逐渐试错的过程。这保证了改革能够少走弯路。

中国下一步改革与发展面临着一系列问题，经济社会发展模式亟待转型，资源环境约束日益显现，比如雾霾，已经成为生活中挥之不去的阴影。社会多元、贫富差距加大、信任缺失也是比较普遍的。经济高速增长的同时治理水平提升缓慢，这是值得研究思考的问题。从上世纪90年代到2012年，从政府的效能、法律监管、腐败控制等方面看，应该说这些和我们经济高速发展是不相适应的。有人认为我们经济改革没有完全到位，行政权力广泛寻租，解决办法是建立法制的市场经济。也有人认为，强势政府和有强大控制力的国有经济是中国经济成功的原因，未来发展应继续坚持半统制、半市场的模式。很多学者认为，中国从1979年以来实现了以经济体制改革为中心的重大转型，取得了中国经济社会发展的巨大成功，下一步改革应该启动以公共管理现代化为基础的国家制度建设的重大转型，真正为中国长治久安与和谐发展奠定基础。与此相呼应，党的十八届三中全会提出了完善中国特色社会主义，推进国家治理体系、治理能力现代化作为深化改革的总目标。此外，从国际环境来讲，中国也需要在推进国家治理体系、提升国家治理能力方面做更多的努力。

二、国家治理体系与治理能力建设的理论与实践

国家治理体系与治理能力现代化有四个基本要素：基本的政治制度、公共价值、治理体系和治理能力，它们之间有着密切联系，但又各自相对独立。基本的政治制度和各个国家的传统、历史和人的意愿是密切相关的，不同的国家有不同的选择，国家治理体系、治理能力是实现国家意志核心要素。在这方面，各个国家之间有一定的可比性。如果从公共管理的角度来看，现阶段最核心的问题是在保持政治制度渐进的改革前提下厘清公共价值，尽快实现治理体系治理能力的现代化。

著名学者林德布洛姆在1959年发表了一篇文章，针对美国公共政策和公共管理的现实，他提出改革是一项复杂的社会问题，实际涉及的是如何选择最佳战略问题，所谓理性的全盘整体优化的方式其实是很难执行的，全盘分析对改革家的理性和科学知识要求太高，另外社会也是在不断变化的，社会生活有不确定性，很难掌握得十全十美，而且将来要有政策的不断改进调试。所以他认为，这种改革不是一个很理性的全面规划的科学，而是一个很纷繁复杂的也可以说是泥泞前行的过程。他认为，这种改革往往不是一个理性的目标导向，而是解决问题导向。在这个过程中，不是目标和理论导向解决问题，而是渐进的试错，不断地尝试、学习。其中有两层含义：第一层是渐进的调试，改革过程不是把每个过程执行，需要反复试错才会成功。如果说，中国过去的经济体制改革是通过这样的方式取得成功的，今后公共治理体系的现代化可能我们这个经验还不能抛弃，还必须得坚持。第二层含义是引申，从某种意义上来讲是一种指引。也是说，中国国家治理体系治理能力现代化面临的挑战是非常艰难的，有各种各样的利益集团关系在纠缠，不能把它想象成是一帆风顺的过程。正是这样，用泥泞前行来说明我们正处于这样一个过程，需要我们要有这样的思想准备，去推动国家治理体系与治理能力现代化的成功。

新一轮改革特别强调顶层设计以及系统推进，其实是针对我们国家过去几年改革的碎片化、随机的情况比较多而提出来的，这是非常有必要的。但是顶层设计、系统推进必须与渐进调试、泥泞前行结合。如果我们讲中国经济体制改革是摸着石头过河，也许我们国家治理体系治理能力现代化的过程就是泥泞前行。首先一个就是如何正确诊断问题的根源。中国面临的挑战与全世界执政者面临的挑战有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方是我们传统讲的市场失灵、政府失灵、社会失灵等这些问题都存在，但如果把这个问题拿过来，你就会发现这几个筐子装不了中国的问题。中国的问题除了市场失灵之外，还有一类就是市场不健全。我们这个市场是转轨市场，有些产权还不够明晰，我们是行政垄断，有些机构还不存在，我们市场不是比较成熟的市场。于是，当这些问题交织在一起时，我们往往对问题的根源一开始就诊断错误了，有些是市场不健全的问题，我们把它归罪于市场失灵，本来我们应该更好推进市场作用的发挥，政府的手伸了进来。所以我们看前些年的改革也有一些教训，中间出了不少问题，把这两类问题混淆是原因之一。后面还有很多问题，如果我们找不到问题根源，所开药方往往就是错误的。所以怎么样能够把问题根源和解决方案合理匹配，这是公共管理学者应该在这方面做出贡献的。

很多学者在研究和讨论问题时特别提到，政府、社会与市场在公共事务中应当有机配合，一起实现良性互动。不过，真正在具体操作时，往往并没有像大家所想的那么简单。什么事情该政府做，什么事情该市场做，什么事情该社会做？如何确定和谐共治的模式，是我们面临的挑战。如何平衡在不同公共职能中的角色定位？在放松经济性规制和加强社会性规制并行中，政府怎么相机抉择？新一届政府在简政放权、激发社会活力方面做了很多工作，但是我们社会性规制面临重大挑战。尽管政府这些年的监管质量有所提高，不过，调研后我们也发现，中国目前监管的质量水平难以令公众满意，真正满意有效预计只有6％多一点，绝大多数属于不满意，而且对社会性监管体系，尤其像食品药品监督、企业排污安全生产等方面，大家是非常不满意的。

三、国家治理体系现代化在当下面临的主要问题

在理性制度与现实运行的巨大差距下，若要实现国家治理能力和治理体系有效运作，基本前提是政府运作资源和有效职能的匹配。不过从目前情况看，这方面的差距也是很大的。

首先就是人力资源问题。现在全社会整体的印象是公务员人数太多了，但从公务员人数占整个劳动人口比重看，中国显然是不算高的。最近几年政府公共职能增加得非常快，在这种情况下简单地说中国公务员太多了，需要削减政府人员，其实这违反了最基本的行政原理。很多中央政府部门都知道，几乎没有哪个中央部门不去借人的，有时候借的人超过了原来的编制，这样的运行不是科学的运行。

其次是财力配制问题。不同地区财力资源配置也存在差距，与政府职能的定位也不相匹配。有关公务员薪酬问题是大家讨论比较多的，公务员薪酬整体偏低。我们在调研中了解到，让公务员与同等专业技术水平的员工和科研人员相比，有近2/3的人认为是低于企业员工的，70％的人认为是低于科研机构或者是高校的。

再次是应对各种风险问题。目前我们面临的各种风险和不确定事件增多，比如邻避现象。这几年中国式的邻避不断兴起，这里面涉及一系列的问题，其实很多问题从公共治理的角度来讲都值得我们反思。

最后是治理中的决策问题。比如我们一些地方政府的工业选址决策模式亟待改变。我们绝大部分选址决策一开始都是政府和企业主导的封闭式的，怎么样能够有效和公众进行沟通，这是一个关键，往往到了最后，报告已经出来了，只能进行一些可行性环评或者稳定风险评估，但这个过程已经太迟了，所以这个决策模式的改变我们也需要考虑。

总之，中国的改革相互关联相互影响的复杂程度，决定了中国国家治理体系治理能力的现代化之路是泥泞前行的过程，需要把顶层设计与渐进调试有机结合。国家治理体系和治理能力的现代化已向时代提出了要求，我们要勇于承担这样的历史责任。

（作者单位山东省济南社会科学院）

（责任编辑崔光胜）