澳大利亚大学治理及教育质量保障机制之启示

刘文锴

(华北水利水电大学，河南 郑州 450046)



澳大利亚大学治理及教育质量保障机制之启示

刘文锴

(华北水利水电大学，河南 郑州 450046)

摘要：澳大利亚的高等教育实行联邦政府和州政府双重管理体制。其政府宏观管理、高校自主办学，专家治校、学术独立，科研带动教学、共同发展，学生自我教育、自主学习的大学治理及教育质量保障机制，对我国高等教育具有一定的借鉴作用。在解决目前我国存在的诸如大学规模扩大与生源相对下降、办学成本增加而政府拨款相对减少、高等教育改革落后于社会需要、国际教育竞争加剧、大学发展同质化严重、应用型技术人才培养需要生产一线配合而生产一线积极性不高等问题上具有参考价值。

关键词：澳大利亚；大学治理；保障机制；中国；高等教育；经验借鉴

新世纪以来，我国高等教育进入速度与质量并行发展的时期。随之而来出现了诸如如何健全高等教育质量保障体系、实现高校治理结构现代化等一系列问题。笔者参加由教育部等组织的“千名中西部校长海外研修计划”，分别在澳大利亚的悉尼大学、新南威尔士大学、阿德莱德大学及皇家墨尔本理工大学等进行了研修。“他山之石，可以攻玉。”本文的目的就是试图通过研究澳大利亚大学治理及教育质量问题，为我国高等教育健康发展提供经验借鉴。

一、澳大利亚大学情况

澳大利亚教育体系包括学前教育、预备教育、初等教育、中等教育、职业技术教育和高等教育等。其中高等教育又分为大学和其他高等院校。高等教育的管理方式最早完全照搬英国的模式，以后几经改革。目前，澳大利亚的大学在高等教育质量与标准管理局(The Tertiary Education Quality and Standards Agency,TEQSA)颁布的“高等教育标准框架”下提供本科和研究生课程，可授予大学文凭、高级文凭、学士学位、荣誉学士学位、研究生证书、研究生文凭、硕士学位、博士学位等全国统一承认的高等教育资格证书。

澳大利亚现有高等院校172所，其中大学42所。42所大学中，公立的有40所(其中2所部分私立)，完全私立的大学只有2所。坐落在新南威尔士州的悉尼大学是澳大利亚的第一所大学，建立于1850年。1853年维多利亚州建立了墨尔本大学。此后，其他各州也陆续建立了自己的大学。如1873年南澳州建立了阿德莱德大学，1890年塔斯马尼亚州建立了塔斯马尼亚大学，1909年昆士兰州建立了昆士兰大学，1911年西澳州建立了西澳大学等。

按照科研及教学的特点，各大学可大致分为以下几类：

一是领先研究型大学(Go8)即“八校集团”：澳大利亚国立大学、墨尔本大学、昆士兰大学、悉尼大学、新南威尔士大学、西澳大学、蒙纳士大学、阿德莱德大学等8所跻身世界100强甚至50强之列的大学。

二是创新研究型大学(IRU AUSTRALIA)：南澳弗莱蒂斯大学、格里菲斯大学、拉筹伯大学、麦考理大学、默多克大学和纽卡所大学等6所大学。它们以“勇于创新”著称，发展很快。

三是其他综合性大学：詹姆斯·库克大学、塔斯马尼亚大学、卧龙岗大学、迪肯大学、邦德大学、西悉尼大学、堪培拉大学等。

四是应用科技类大学(UTN AUSTRALIA)：悉尼科技大学、科廷大学、墨尔本皇家理工大学、昆士兰科技大学、斯文本科技大学、维多利亚大学、南澳大学等。

五是地方性大学(RUN AUSTRALIA)：查尔·斯图尔特大学、新英格兰大学、伊迪斯·考文大学、中昆士兰大学、南昆士兰大学、巴特瑞特大学、南十字星大学、阳光海岸大学等。

六是宗教背景大学：澳大利亚天主教大学、澳大利亚圣母大学等。

七是海外大学：开设在南澳的卡内基梅隆大学(美国)和伦敦大学院(英国)等。

二、澳大利亚大学治理结构

澳大利亚对大学实行两级政府双重管理，即联邦政府和州政府。大学的设立、注册批准在州政府，但要向联邦政府备案。财政拨款主要在联邦政府(平均为大学办学经费的45%左右)，州政府也提供部分经费(平均为大学办学经费的5%左右)。联邦政府负责高等教育的部门是教育部，负责制定全国性的教育政策和发展战略，以及一些全国性的项目。各州也设有教育培训主管部门。

各个大学内部治理结构不完全相同，但基本框架相似。

大学的最高权力机构是大学理(董)事会，它决定大学的所有重大事项，如校长、副校长、学术委员会主任等重要人事任命，大学章程等重要管理制度的制定，年度财务预决算，重大投资，重要人才引进，以及大学风险控制等。大学理(董)事会一般每学期开一次会，其成员有的有二十多人(如悉尼大学)，有的只有十多人(如皇家墨尔本理工大学)，他们分别来自社会不同方面，有政府官员、行业人士、商界人士、本大学职员和本校学生代表等。大学理(董)事会主任是大学名誉校长(不是大学职工，不拿大学工资)。为了准确决策和提高效率，大学理(董)事会一般分设金融委员会、薪金委员会、审计委员会、风险委员会、名誉博士委员会等专门委员会。大学理(董)事会一般五年换届一次。

大学理(董)事会下面一般有两个平行系统：大学的学术委员会和大学行政管理系统。

学术委员会的主要职能是研究诸如大学章程、教学制度、专业设置、科研方向、人才培养方案、学术道德等问题。学术委员会成员有30—50名，其中多是教学、科研、学生工作等方面的负责人，二级学院负责人是其中的固定成员，有的大学中负责教学、科研和学生工作的副校长也是其固定成员(如阿德莱德大学)，教授代表、非教师代表、研究生代表、本科生代表及其他特别代表是非固定成员。大学学术委员会只对大学理(董)事会负责，一般每月开一次会，每年还组织如教学工作会议、预算会议等有关专题会议。学术委员会每两年改选一次，主任最多连任三届。主任除了主持学术委员会会议以外，还要列席有关大学其他重要会议，如确定副校长人选等。为了确保决策准确性和提高工作效率，学术委员会一般下设专业设置委员会、教学委员会、科研委员会、学生委员会、研究生委员会、学术道德委员会、原住民教育委员会等，每一个专业委员会都有办事人员。大学学术委员会一般还设有两个副主任(文科、理科各一个)，还有数量不等的行政人员。学术委员会主任、副主任是由大学理(董)事会任命的，从校长基金中发放薪金。

大学行政管理系统一般分校、院两级。校级层面一般设校长一名，由大学理(董)事会任命，一般任期五年。设副校长若干名(一般有教学、科研、学生、财务、国际、原住民等副校长，也有的只有2—3名副校长)，副校长是由校长提名、大学理(董)事会任命的。校级层面一般设立若干个职能处室，各大学的设置情况也不相同。常见的有学生处、人事处、国际处、资产处、财务处、图书馆、实验中心、审计处、原住民学生处等。这些处室工作人员处理学校日常事务，处室负责人由校长任命，有的还兼任校长助理。校级层面任务一般是执行大学理(董)事会决议，聘用工作人员，维护大学运转。

一个大学根据自己的学科情况一般分设若干个二级学院。学院一般设院长一名，副院长若干名(一般有教学、科研副院长)，行政人员若干名，教学、科研人员多名，组织本学院的教学、科研。根据专业情况，学院还下设系，系里一般只有教学、科研人员，没有专门行政人员。学院正、副院长由校长任命。学院是大学教学、科研的具体组织单位。

一百多年来，澳大利亚各个大学的具体组织体系虽有变化，但基本框架没有改变。这一体系分工明确，既互为补充，又互相制约，使澳大利亚大学的办学质量一直保持在世界前列。

为了相互交流办学经验和应对共同的挑战，澳大利亚所有大学一起自主成立了大学联盟(UNIVERSITIES AUSTRALIA)。另外，还成立了“八校联盟”“科技大学联盟”“创新研发大学联盟”“地方高校联盟”等不同类型的高校联盟。这些联盟自主定期开展活动，自主选举联盟主席，自主制定联盟运行规则，自主确定各方面事宜。

三、澳大利亚大学教育质量保证体系

澳大利亚政府对教育质量非常重视。目前，教育部下属的学历标准委员会出台了学历资格框架(Australia Qualification Framework,AQF )。根据2013年1月的更新，国家认可的学历有十个等级，对每个等级的知识、能力，以及知识能力的运用制定了详细的标准。从第六级开始，属于高等教育。高等教育实行学分制。各大学可以根据自己的情况自主设置专业、专业课程结构和毕业学分，但是必须符合TEQSA颁布的“高等教育标准框架”(可自我认可)，并把大学有关情况(如办学位置、条件、专业、课程、收费等)在TEQSA的网站上准确登记，向世界公开。大学要定期(最长不超过七年)对信息进行更新，重新登记，以保持其现势性(非大学的高等教育大部分不能自我认可课程)。TEQSA要对各大学信息的真实性进行监控，每七年要组织专家对大学办学情况进行评估，评估结果向社会公布。同时，TEQSA每年还要对大学的风险及必要性(主要针对学生和财务方面)进行评估，评估结果也要向社会公布。

不同类型大学建立了不同的大学联盟，联盟大学之间经常进行相互检查，以保证联盟内大学教育质量不会下降。

在大学内部，学术委员会下设的课程准入委员会(专业设置委员会)负责对各专业的课程设置情况进行审核、批准。审核内容主要包括每门课程的教学质量情况、符合国家政策情况、现有办学条件、社会需要情况、课程标准情况等方面。人才培养方案(专业课程结构)每五年调整一次。调整时要征求校外专家意见、社会意见、学生及教师意见、毕业生反馈意见等。综合这些意见后，课程准入委员会(专业设置委员会)出台意见报告，由学术委员会批准，在大学开始实施。其间，如有二级学院提出增减课程，就按上述程序审核批准。二级学院设置有学院标准委员会(由院长、教学副院长、系主任、教师代表、学生代表组成)，研究各专业课程的增设，并报告给大学课程准入委员会。上述严格的课程设置程序，保证了人才培养方案(专业课程结构)的严肃性和延续性，稳定了大学教学质量。

澳大利亚大学真正体现了以人为本的理念，处处以学生为中心(FOCUS STUDENTS)。从学生报名(许多大学从学生中学后期甚至小学时期)开始，就安排教师根据学生意愿和自身条件指导学生选择专业及课程。一般由大学学生处直接负责指导学生选课(如新南威尔士大学)，但有的大学由学生处介绍课程，二级学院负责指导学生选课(如阿德莱德大学)。澳大利亚大学实行完全学分制，本科生一般要修满七十多个学分，医学专业要修满更多学分。大学每门课程都由讲师以上的教师主讲，一般还要安排一个至几个助理讲师或研究生助课(讨论辅导、批改作业等，阿德莱德大学小班上课后，有时基础课安排8人助课)。每门课程一般考50分以上就是及格。各大学一般都要求最后考试成绩只占30%左右，课堂讨论、作业、出勤等占70%。具体情况由任课教师自己决定。

为了保证教学质量，大学内部也建立了完整的质量保证体系。大学教学委员会(一般有大学校长、教学副校长、二级学院教学副院长和专业人员组成)每两年对课程进行一次评估，包括对上课学生的问卷调查、教案抽查等，评估结果汇总后报大学教学副校长和二级学院教学副院长。教学副院长要将课程评价结果反馈给任课教师，帮助教学效果不好的教师和每学期考试不及格率过高的(一般以20%为限)任课教师改进教学方法。多次教学效果不好的教师就要被劝退。

为了确保课程的现势性和有用性，大学还不定期对本校近期就业的毕业生进行课程问卷调查，主要了解有关课程的宏观问题，如课程内容如何、课程标准如何、考试方式妥当与否等，以改进课程内容和授课方式。

所有教师每年末都要对自己一年的教学进行总结，并填表，让本系高职称教师和二级学院院长给予评价，作为档案保留下来。高职称教师的评价还要交学术委员会审核。

为了激发教师讲课的积极性，大学对自主开发网上共享课程的教师给予多达30万澳元/门课的资助。对教师讲课新技术给予培训，每年进行教学活动节，表彰教学效果好的教师，对教学特别优秀的教师支持晋升更高级职称，甚至联邦政府也专门对教学优秀教师给予奖励。

上述措施，对澳大利亚大学教学质量的提高起到了重要作用。作为只有2300多万人口、42所大学的国家，澳大利亚在世界大学排名中进入前百名的大学就有4—5个，大学教育在国际上声名鹊起，吸引了大批外国留学生，不仅增加了教育收入，还带动了旅游业、航空业、零售业、餐饮业、房地产业等相关产业的发展，促进了澳大利亚多元文化的开展。

四、澳大利亚大学教育对我们的启示

1.政府宏观管理，高校自主办学

如前所述，在澳大利亚，大学办学基本具有自主权。大学不仅可以自主确定本校的招生招聘、评定职称、购进设备、基建工程这些具体事项，而且可以自主确定大学的办学规模、专业方向、治理结构、毕业标准等这些关乎全局的重大事项。政府所做的只是出台办学标准，要求各个大学公开自己的真实信息，定期委托社会机构对大学评价并公告社会，或对自己提倡的方面给予资助(如对多招原住民学生的学校给予奖励等)。有关大学办学的具体方面全部交由大学自己处理。这样，大学就可以充分发挥自己的主观能动性，完全自由竞争，优胜劣汰。在这种环境下，每个学校都会竭尽所能，把各个方面尽量做到极致。反观我国，虽然一直在强调给予高校办学自主权(有些甚至写到《高等教育法》里)，但直至今天，无论是学校规模、学科专业、治理结构，还是职称评定、招生招聘等几乎各个方面都是由政府有关部门批准(地方一般院校更是如此)。这直接导致学校办学难度增加，积极性不高，死气沉沉、墨守成规，难以依托优势快速发展。

2.专家治校，学术独立

学术独立、批判精神是现代大学的本质要求，它能保证大学更好地开展学术研究和培养高水平人才。澳大利亚大学在这方面是名副其实的。作为研究学术的最高议事决策机构，大学的学术委员会与大学行政管理机构一样是由大学理(董)事会任命的，只对大学理(董)事会负责，不受大学行政班子领导。有关大学的学科专业结构、人才培养方案、课程标准等学术问题均由学术委员会独立研究，交由大学理(董)事会决定，大学行政领导无法干预。可以说，正是因为独特的制度设计，才从根本上保证了澳大利亚大学的学术独立。我国虽然一直强调学术独立，但绝大多数大学的学术委员会主任都由校长担任，而且多数大学的副校长也是学术委员会成员，学术委员会研究有关问题显然只能与大学行政班子意见一致。有的地方大学，学术委员会的研究结果还要交党委会再研究，这样，学术独立的目标就更难以实现了。

3.科研带动教学，共同发展

澳大利亚大学重视科研，设置科研副校长、科研处、研究中心，有专门研究人员。多数大学每年都从大学收入中拿出一大部分经费支持科研，但是，科研的直接经济效益并不明显。笔者认为，其主要原因在于：一是政府要求大学开展科研为经济社会服务并有资金支持；二是大学科研使其在某些科技领域保持领先；三是国际上大学排名的主要指标是科研，这样有助于它们提高排名，从而吸引更多留学生；四是科研锻炼了教师队伍，使其保持了高水平；五是科研汇聚了研究团队，有利于大学长远发展。当然，可能还有其他原因。但是，不容置疑的是，澳大利亚大学的研究水平确实是世界级的，如其在生物医药、食品卫生、可持续能源、气候变化等方面，都有世界级的成果。这些研究成果使澳大利亚大学赢得了世界声誉，也极大吸引了其他国家的学生。反观我们的大学，尤其是近几年刚升本的地方大学，不重视科学研究，只注重课堂教学。结果是科研水平低，教学效果不好，人才留不住，社会不认可。由此看来，澳大利亚大学重视科研的做法值得我们学习。

4.学生自我教育、自主学习

澳大利亚大学教学强调学生自我教育，即让学生以主人的身份参加到人才培养的整个过程中。大学的重要决定(如专业论证、课程调整等)都有学生参加，大学的重要机构(包括大学理事会、学术委员会等)中也有学生代表，甚至课程成绩、对学生的处罚等都要学生认可，学生是大学的真正主人，是与教师一样的平等参与者。学生从入学就清楚自己为什么学习自己选的专业，专业开什么课、什么时间开，以及哪些技能需要在大学掌握等问题。这样做的结果是学生学习的主动性、参与各种活动的积极性大大提高，运用知识、技能解决问题的能力，以及社会经验等得到了全面的培养锻炼，为走入社会打下了良好基础。我国大学往往更强调对学生的培养，即教师是教育者，学生是受教育者，二者地位是有差别的。教师指导学生开展各项活动，学生不是主动参与，学生不知道为什么要开展这项活动，不知道为什么学习自己的专业，也不知道自己在大学要学习什么课程、掌握什么技能。因此，学生往往没有学习的积极性、主动性，必要知识、技能掌握得不好，大学毕业后很难马上适应社会需要。这一问题是我国长期计划经济模式留下的高等教育“后遗症”，需要尽快解决。

5.社会参与，保障质量

如前所述，澳大利亚大学教育有着完整的质量保证体系。从人才培养标准的发布、人才培养方案的制定、课程结构的调整，到教学过程的组织、教学成绩的评定，以及教学质量的监控、评价与反馈，都有严格的程序。这与我国的最大区别在于社会对此过程的参与程度不同。上述所有过程都有社会用人部门、行业，以及大学的服务对象和产品——学生的参与。这样，可从根本上保证大学的毕业生符合社会需求和学生本人的成长需要。我国大学的质量保证体系虽然表面看来与澳大利亚基本相似，但是，现实操作中，许多环节往往是由大学内部的教职工独自完成的。这样做的结果必然是大学教育脱离社会需要，大学毕业生难以适应社会，而经济社会建设真正需要的人才大学却培养不了。要彻底改变这种情况，还需政府主管部门、大学及各有关方面做出更大努力。

6.顶层设计，教学奖惩

澳大利亚对教学的奖惩是实实在在的，只搞教学的教师可以评聘为高级职称，国家对教学教师的奖励既实在，又有很大影响，甚至设有“总理奖”(悉尼大学就有一个教师获这一奖励)。我国也强调教学的重要性，但是，现实中只搞教学的老师是不可能评上高级职称的。各地的职称评定文件虽然也有教学部分，但是具体操作时，往往看的是在核心刊物上发表的论文数量、省部级研究项目数量、高水平科技成果奖励等。这显然不利于教学水平的提高。我国虽然也设立了教学名师荣誉，但是评审条件还是要求学术论文、科研项目。不仅如此，评上教学名师的往往是多年不上课的各级领导。显然，大学重视教学是应该的，要想让所有大学都对教学重视起来，就必须在教学奖惩机制设计上认真细致，常抓不懈。

7．高等教育国际化

作为发达国家，澳大利亚高等教育成立之初就与国际知名大学接轨，加之澳大利亚政府把高等教育作为支柱产业，因此，澳大利亚大学的国际化倾向十分明显，主要表现在：一是许多大学的校长和教职工有国际背景，二是其科研与教学与国外大学有较多合作，三是非常注重参照高等教育国际标准和国际排名，四是国际学生比例很大，几乎每个大学都设有国际部。澳大利亚大学国际化给它们带来了许多好处，如办学质量保持了较高水平、办学经费得到保障等。有数据显示：2014年，我国在澳大利亚留学生15.3万人[1]，每年学费约350亿元人民币；国内全日制在校大学生2 468.1万人，[2]每年学费1000亿元人民币左右。也就是说，我国在澳大利亚的留学生一年交的学费几乎是国内所有在校大学生所交学费的1/3。相比我国大学尤其是地方大学，具有国际背景的教师、参与国际学术活动的教师微乎其微，留学生及与国外大学的交换生也很少。各高校基本上是自己参照高水平大学在办学。这样，怎么可能把大学办出世界水平？

五、结语

进入21世纪，我国高等教育发展较快，发展成果令世人瞩目。虽然我们还存在不少问题，但是有些问题不是我们独有的，而是世界高等教育所共同面临的，如大学规模扩大与生源相对下降，办学成本增加而政府拨款相对下降，高等教育改革落后于社会需要，国际教育竞争加剧，大学发展同质化严重，应用型技术人才培养需要生产一线配合而生产一线积极性不高等问题，这些都需要我们认真对待。澳大利亚大学治理及教育质量保障机制值得我们借鉴。

[参 考 文 献]

[1]2014年澳大利亚中国留学生共有15.3万人，占其全部留学生人数的三分之一[EB/OL].[2015-10-20].http://www.qqjjsj.com/adlylssj/49651.html.

[2] 2014年全国在校大学生人数[EB/OL].[2015-10-20]. http://www.sundxs.com/baike/12795.html.

中图分类号：G649.611

文献标志码：A

文章编号：1674-3318(2016)01-0079-05

作者简介：刘文锴(1963-)，男，河南封丘人，华北水利水电大学校长，教授，研究方向为高等教育。

收稿日期：2015-11-10