论我国立法成本效益评估制度的实施困境及应对措施

黄兰松，汪全胜（山东大学法学院，山东威海264209）



论我国立法成本效益评估制度的实施困境及应对措施

黄兰松，汪全胜
（山东大学法学院，山东威海264209）

摘要：立法成本效益评估制度是经济学方法在法律中的运用，就是对立法方案的成本与收益进行比较，所获得的净收益的大小决定了立法方案是否可以实施以及实施后对其是否需要修改或废止的制度。我国目前正在探索建立与实施立法成本效益评估制度，但现实中存在诸多困境：认识论上的误区、顶层设计的缺失、具体规制设计不具有可操作性、人员素质不够等。因此，我国应在观念转变、完善成本效益的制度设计、加强人员培训、建立专业评估机构等方面采取一些可行的措施来保障该制度的建立与实施。

关键词：成本效益评估；制度设计；评估主体；困境；实施

立法成本效益评估制度是指对立法的成本与效益进行估算或测算，比较效益与成本之间的差额即净收益，净收益的大小决定了立法备选方案的选择或者对实施后的立法是否需要修改或废止的制度。近年来我国在尝试建立立法成本效益评估制度，但效果不太理想，实施进程很慢，与西方成熟的立法成本效益评估制度相差甚远。那么我国现行立法成本效益评估制度面临什么样的实施困境，如何建立健全我国的立法成本效益评估制度，是我们需要研究的课题。

一、西方立法成本效益评估制度的成功经验

20世纪七八十年代，西方国家普遍出现经济发展停滞，经济效率低下，失业率上升，市场没有活力。为振兴经济，各国开始实施一系列改革，其中最重要的一项就是规制改革，也称放松规制改革。这实际上涉及政府与市场的关系，即政府如何管理好市场，管得过多过死市场没有活力，但放开市场，经济的自由发展又会带来社会风险。[1](p21-25)在这种背景下，各国纷纷建立了以成本效益分析方法为主的规制影响评估制度，主要目的是提高政府规制的质量，同时也通过成本效益分析方法控制政府规制的规模。因此，立法成本效益评估制度实际上是各国规制改革的成果，是规制影响评估的内容与分析方法。

据考证，成本效益作为一种分析方法最早在公共项目中的运用是1936年的《美国洪水管制法案》（Flood Control Act），该法案规定了对洪水管制计划的成本效益分析。[2](p8)50年代开始成本效益分析方法在美国联邦与州的水利项目与工程中得以充分利用，60-70年代成本效益分析方法尝试在其他公共项目中如环境工程、交通项目、公共福利支出、教育卫生支出以及国防、空间计划项目等中推广开来。但作为立法或政府管制政策中的分析方法或制度还是发生于20世纪70年代以后。美国立法成本效益评估制度是通过一系列总统行政命令以及国会立法来确立的（见表1）。

表1　美国历届总统发布的行政命令及其内容

美国国会也通过了相关立法，不仅对政府管制或规制提出成本效益评估的要求，而且对国会某些类型的立法也做出成本效益评估的硬性规定，这些相关的立法有1995年的《无资金保障施令改革法》、1996年的《食品质量保护法》、2002年的《管制改进法》等。

继美国之后，西方一些国家相继建立立法成本效益评估制度，如加拿大最早在1976年发布的政府文件《今后的道路》中建议政府监管要实施成本效益评估，至2007年1月枢密院办公室发布的《加拿大规制成本分析指南》（Canada Regulatory cost-Benefit Guides），加拿大建立起完善的立法成本效益评估制度；英国是在1985年贸易工业部通过“放松管制动议”最先引入的立法成本效益评估。1996年，英国政府在内阁办公室建立了有50名工作人员的“立法效果评估组”，负责对中央的立法项目进行成本效益评估，1998年英国全面推行立法成本效益评估制度。[3](p4)这样一项制度能够被各国所采纳，必有一定的道理。

加拿大在《规制影响分析说明》明确规定规制的成本效益评估至少具备三个功能：一是在联邦政府部门提供一个考虑和制定规制方案的框架；二是收集所有法规审查部门需要的信息，以求法规得到批准和通过；三是向公众公开规制方案的信息。[3](p121

美国管理与预算办公室2003年9月17日制定的《Circular A-4》明确指出：成本效益分析是政府机构进行监管分析的主要工具。在政府管制方案的诸多选择中，成本效益评估提供了方案选择的标准与依据。尽管经济效率不是唯一的有时也不一定是最重要的政策目标，但成本效益分析方法会给政策制定者和公众提供有用的信息。[4](p20)我国有学者认为建立立法成本效益评估制度非常有必要，并总结该项制度具备以下功能：保障法律资源配置的正当性，能够有效率地界定权利、分配正义；衡量法律规制的绩效；整合多重法律规制目标，协调各种利益；加强立法透明度，明晰规制过程中的责任承担。[5](p452

美国从探索到建立完善的立法成本效益评估制度经历了三、四十年的时间，并取得了这样一些社会效果：行政立法总体规模缩小，规章的数量越来越少；降低了管制成本，扩大管制收益；减轻了规章制定对州、地区、地方政府以及小企业造成的负担；提高了政府监管的质量；改善了政府与公众的关系。[6](p66)英国提交给OECD的报告《规制遵守成本评估制度：英国的经验》对英国实施成本效益评估制度有这样的评价：尽管还有进一步的发展空间，但毫无疑问的是，规制遵守成本评估制度已在英国规制改革过程的诸多方面发挥了关键性作用。首先，部门首长参与规制影响的评估过程，确保了规制影响评估是政策制定过程的中心环节。第二，通过提供一个具体的规制改革技术，各部门官员可以用统一的方法使规制改革的政策目标在实践中产生效果。规制改革进程中的工具与目标是面对规制压力的重要砝码。第三，提高了程序本身的透明度，对外咨询的程序通过公布成本影响分析来听取企业和其他公民的意见。第四，也是最基本的一点，通过揭示没有预计到的成本或可节约的资源，促进对政策建议的结果性判断从而更好地解决规制过程中的问题。[3](p151)

总结西方国家立法成本效益评估制度的形成与发展，我们可以发现它不断发展并被很多国家确立为一项制度的基本经验：

1.高层的政治支持。

2000年经合组织（OECD）对其成员国开展的调查显示，时任政府对规制政策都予以了颁布、修改或者重新确认。高层的政治支持对于立法成本效益评估制度的建立与完善至关重要。这一点在美国立法成本效益评估的建立过程中体现得较为明显，从福特开始后的每一任总统，都通过总统令的方式对立法的成本效益评估制度进行了确认与修正，同样美国国会通过立法的方式来确认与保障立法成本效益评估制度的建立。可以说，美国以总统令的方式推行立法成本效益评估制度是这一机制建立与完善的核心因素。韩国、捷克、墨西哥等通过国会立法的方式；澳大利亚、法国、意大利等通过总理令的方式；英国、加拿大、德国、日本通过内阁指令或决议设定等方式建立起立法成本效益评估制度。

2.评估的规范指引。

立法成本效益评估制度是一套完整的程序、技术与方法的制度，只有完善的立法成本效益评估制度体系才能有效保障它的规范运行。美国的总统令特别是克林顿的12866号令以及根据此命令发布的《A-4号通知——监管分析》对立法成本效益评估进行了全面的规范。英国关于立法成本效益评估的指南更加全面，几乎涵盖了立法成本效益评估的各个方面，如1993年11月贸易工业部发布的《平衡规制：风险评估指南》；1996年内阁办公室发布的《企业成本控制：规制遵守成本评估指南》和《政策制定者清单》；1998年良好规制特别小组制定的《优良规制的原则》；2000年与2003年良好规制特别小组分别制定了《制定好的政策：规制影响评价的一个指导》和《更好的政策制定：规制影响评价的一个指导》；英国财政部发布的《关于中央政府评价和评估的绿皮书》；英国首相签署的2000年11月1日制定并于2014年修订的《咨询实务准则》。

3.评估人员的技能培训。

从实施立法成本效益评估制度的国家来看，通常是由倡议立法的部门来进行成本效益评估工作，也就是说除了议会外，还有大量的政府部门等是立法主体也是立法成本效益评估的主体。这些评估主体中参与立法成本效益评估人员数量庞大，他们评估的技术、技能决定着部门立法成本效益评估的质量与效率。很多国家除了设计明确的立法成本效益评估指南或手册以外，会对参与立法成本效益评估人员进行系统的培训，以使他们能够熟练掌握评估的技术、技能。如在英国，规制影响评估小组会定期召开关于规制影响评价的研讨会、正式的培训会议以及研习班来培训评估人员，同时规制影响小组也通过民事服务学院的政策制定培训课程为官员提供培训。通常这些培训都会发放正式的、详细的辅导材料，就某些特定问题，提供一些规制影响评估的经典案例，并设立考核制度，增强培训效果。

4.广泛的公众参与。

在进行立法的成本与效益评估过程中，几乎所有的实施立法成本效益评估的国家都注重公众参与，设计公众咨询或公众磋商程序，并将其列为立法过程或立法成本效益评估过程必要而且重要的环节。英国首相发布《咨询准则》对立法成本效益评估过程的公众咨询进行全面规范，[5](p457)加拿大内阁、枢密院办公室、财政委员会、司法部等发布了一系列文件，如《内阁关于法规规范化的指令》、《规制程序指南》、《司法部公众参与政策声明及指南》、《有效的规制咨询指南》、《规制咨询指南》等。这些文件不仅强调法规进行公众咨询的必要性，强调咨询程序是立法合法性、正当性的基本要求，而且对公众参与立法过程中的咨询程序进行了具体设计。[7](p37)公众参与特别是利害关系人的参与不仅是评估部门获取评估信息的渠道也是公众对政府部门立法成本效益评估结果的监督方式。

5.有效的监督机制。

在实施立法成本效益评估的国家，评估工作一般是由立法部门（即政府规制部门）自己来完成，因此设立有效的监督机制可以防范立法成本效益评估过程中的“部门倾向”、“本位倾向”。除了立法成本效益评估过程与结果（即评估报告）向社会公开接受社会公众监督以外，还要有本部门以外的其他主体对评估过程及结果进行监督。美国设立有专门的立法成本效益评估的审查机关——联邦管理和预算办公室。该办公室是协助总统管理联邦各部门的机构，其下属的信息与规制事务办公室对联邦部门起草的规章草案和评估报告进行审查，其中重要的审查内容是：规章是否涉及重大影响的规章；规章是否进行了成本效益的预评估；这种规制措施与规制目标是否相符合、是否恰当；规章是否给地方政府增加了额外的财政负担等。在英国则设置有多重的监督机制，除了制约规制小组的主管大臣以及政府部门的部长以外，内阁办公室规制影响小组的审查团则全面负责监督、支持和改进RIA中的政策。规制影响小组里的专业人员负责评估部门RIA。实际审查的程度主要取决于提案的性质以及规制影响小组的关注程度。规制影响小组对RIA的审查和评论主要通过倡议部门、部门规制影响小组、小企业服务局和规制影响小组审查团等部门非正式的、连续的协调来完成。[8](p30)

二、我国立法成本效益评估制度的探索实践

作为规定国家立法基本制度的法律——《中华人民共和国立法法》未对立法成本效益评估制度作出规定。但2000年前后，我国一些地方开始就有关评估主体对法律法规的实施情况进行调查研究，考察法律法规实施后取得的成就，并发现法律法规实施中存在的问题，分析与评价法律法规中各项制度设计的合法性、合理性、操作性和针对性，从而得到科学客观的反馈信息，以便立法机关或立法主体及时修改完善法律制度，更好地发挥法律法规的规范与指引作用。[9](p5)

最早从1997年开始，广州市人大法工委对该市1992至1996年制定的8件地方性法规进行检查。2000年后，一些地方也开始了立法回头看，如山东省人大法制委员会先后对该省《私营企业和个体工商户权益保护条例》、《产品质量法实施办法》、《法律援助条例》和《就业促进条例》进行了“立法回头看”；安徽省法制办会同省政府有关部门，每年选择几件已施行一段时期的省政府规章实行“回头看”，进行实施效果情况的测评，至2005年，安徽省政府法制办已对12部政府规章实施了测评。[10](p4)其后一些地方如云南、重庆、北京、上海、海南等都相继开展了立法后评估工作。2006年，国务院法制办选择了六部行政法规开展了立法后评估工作的试点。2011年全国人大常委会确定《中华人民共和国科学技术进步法》作为首次开展立法后评估工作的试点。不仅如此，一些政府部门还发布立法后评估办法，如国务院发布立法后评估工作的指导意见、国土资源部发布《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》、安徽省人民政府发布《安徽省政府立法后评估办法》。

那么立法后评估与立法成本效益评估究竟是什么关系？立法后评估是依据立法过程为参照点，在立法过程前发生的评估为立法预评估，在立法过程中发生的评估为立法过程评估（在德国也称为伴随性评估），在立法过程之后法律实施一段时间后进行的评估为立法后评估。而立法成本效益评估则是立法评估的内容或维度，从各国实施的立法成本效益评估制度来看，多指立法前的成本效益预评估，但也有发生在过程评估与后评估的立法成本效益评估，如德国的立法成本效益评估制度。

表2　我国近些年立法后评估工作开展情况统计

我国开展的立法后评估工作中是否有成本效益评估的内容呢？这里选择我国一些地方或部门开展的立法后评估工作的情况来看一下（见表2）。

从表2可以看出，我国开展的立法后评估工作主要考察立法的合法性、合理性、可操作性、实效性，对立法成本、立法成本效益的关注不是很多，仅仅在广东与海南开展的立法后评估工作中关注了法律实施的成本与效益。实践中我国的立法后评估工作在法律法规对经济影响、社会影响和环境影响的评估上，一些立法机关或评估主体开始运用定量评估方法，包括成本收益分析方法、成本有效性方法，评估立法的直接成本与间接成本，评估立法的经济收益、环境收益与社会收益等，但是这诸多方面的评估在实践操作中还是比较抽象、比较原则的，缺乏数量化的衡量指标。[11](p62)

作为制度的探索，最早是在国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第一次明确提出，要积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益评估制度。2010年10月国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》再次提出，“积极探索开展政府立法成本效益评估、社会风险评估、实施情况后评估工作”。这表明我国立法成本效益评估制度的实施提上了立法的日程。实际上，一些地方已经开始探索建立立法成本效益评估制度，如2004年上海市人民政府发布的《上海市设定临时性行政许可规定》第14条规定，行政许可方案的起草单位可以委托有关专业机构或者社会组织，用科学的方法，对拟设定的临时性行政许可进行成本效益评估，评估其对经济、社会和公民、法人、其他组织可能产生的影响。2005年重庆市人民政府发布的《重庆市政府重大决策程序规定》的第20条规定，提交政府全体会议或者政府常务会议审议的决策事项需进行成本效益评估的，需报送成本效益分析报告。2005年，海南省人民政府公布的《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》的第19条规定，有关起草法规和省政府规章的机关或部门，应当进行立法成本效益评估。2007年，海南省人民政府办公厅发布了《关于开展立法成本效益评估工作的实施意见》，明确了从2008年起政府各有关部门确定的立法项目要进行立法成本效益评估工作。应该说，我国立法成本效益评估的制度与实践正在推进过程中，逐渐进入了立法机关的工作视野。

三、我国立法成本效益评估制度的实施困境

（一）认识论上的误区。

我国实施立法成本效益评估制度，在认识论上的误区有以下几种：1.无意义论。认为在我国实施立法成本效益评估制度，没有意义也没有必要，反对适用立法成本效益评估。如有观点认为，立法、执法、与守法问题更多地不是经济问题，不能总是用经济眼光来看待，不宜用成本效益理论与方法来探讨立法、执法或守法问题。2.形式主义。认为立法成本效益评估制度在立法程序中的设置只是一种形式主义，无法实际有效地影响立法进程，在评估中可能陷入简单的填表工作。我们知道，如欧盟、OECD、加拿大等都设置有立法成本效益评估清单，工作人员只是按照清单来实施评估工作，在实践中可能会陷入简单地填表行为，从而不能真正体现立法成本效益评估制度的价值；3.增加立法部门工作负担。因为立法成本效益评估工作一般是由立法部门自己来承担的，而我国立法工作部门因为涉及人员编制、工作职责等，不能成立有效的机构或部门以及配备一定合格的人数从事这项工作。对于一些立法工作部门领导来说，增加这样一项职责，无疑会给立法工作部门增加工作任务，因此在心理或认识上可能会产生或多或少地抵触。4.运动化倾向。一项制度的建立是一个长久的过程，也是不断完善的过程，但在我国很多制度的实施会流于形式，出现一种运动化的倾向，即有强制要求时就做，没有强制要求或非严格要求时就不做，强调时就做，不强调时就不再做，这就很难保证制度运行的可持续性，也可能会使制度在实施中破产。

（二）顶层设计的缺失。

我们知道，我国《立法法》并没有设计立法成本效益评估制度，仅仅是一些地方政府规章对立法成本效益评估制度做出原则性的规定。虽然国务院在一些政策文件中如《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》中提出建立立法成本效益评估制度，但还只是一种倡导性指示，就这两个文件的性质来说，它并不是行政法规，不具有法律上的约束力，因而对推动我国立法成本效益评估制度的建立没有发挥实质上的作用。

美国、英国、德国等国非常注重立法成本效益评估制度的顶层设计，这些国家的立法成本效益评估制度均获得了高层政治的支持，从而实施起来相对容易，也会产生明显的效果。

制度经济学认为，制度变革的方式有两种模式：强制性变迁和诱致性变迁。强制性变迁主要依靠国家强制力或政府命令推动和实现制度变迁，通常采取的是一种自上而下的变迁方式；而诱致性变迁则是由个人或社会组织为响应获利机会而自发倡导、组织和实现的对现行制度的变更、替代，是一种自下而上的变迁方式。[12](p384)制度的变迁方式决定于制度的内容与性质，一些制度需要采取强制性变化比较好，而另一些制度采用诱致性变迁更合适。综观各国实施的立法成本效益评估制度，从制度变革的方式看，多属于强制性变迁，即依据国家法律或政策强制推行制度。我国以前没有这种制度，如果要实施这样的制度，最合适的方式是做好顶层设计，通过国家立法推行与强制实施立法成本效益评估制度，为我国现阶段的立法民主化与科学化提供坚实的基础。

（三）具体指引规则的缺失或不可操作性。

要实施立法成本效益评估制度，必须有完善的制度指引规则，不仅可以保障立法成本效益评估的可控性，也保障立法成本效益评估的统一性与效率性。

我国多数地方政府规章只是简单地或非常原则地规定了立法成本效益评估制度，在实践中操作性不大，只有极少数地方制定了较为详细的立法成本效益评估的规范指引，如海南省人民政府发布的《关于开展立法成本效益评估工作的实施意见》。这个规章从内容上来讲主要有三部分，第一部分规定立法成本效益评估的基本含义和基本原则；第二部分规定立法成本效益评估的主要内容和模式；第三部分规定立法程序分析的主要方法和程序。就海南省而言，其实施立法成本效益评估制度存在如下困难：1.除了立法过程成本、执法成本、社会成本的有形成本能够计算或估算外，社会成本的无形成本、经济效益、社会效益的多项指标无法计算或估算，特别是经济效益与社会效益用定量方法很难进行分析；2.该规章未明确具体成本的测算方法，使得一些成本量化与货币化有一定困难；3.没有明确经济效益的市场价格计算方法，从而对经济效益的量化不具有可操作性；4.该规章所提到的社会效益无法量化，定性分析也较困难；5.没有明确净效益的计算方法，从而成本与效益之间缺少可比性；6.没有明确无法量化指标的市场替代价值指标。在实践中，这种成本效益评估只能提供一些有用的信息，难以从成本效益评估获得明确的结论，这与西方立法成本效益评估制度的实践价值有很大差异，也没有体现该制度设计的价值。

（四）立法评估人员的素质尚需提高。

从西方国家开展的立法成本效益评估情况来看，具有掌握立法成本效益评估技术、技能的人员很重要，它是保证立法成本效益评估质量的基础。我国目前开展的立法后评估工作基本上是人大常委会的法制工作委员会以及政府部门法制办公室来做，这些人员具备一定的法律素质，多为法科专业毕业的背景，但“他们没有成本效益评估的思路，往往转而在学理上找到了日本的立法后评估理论。这种理论中要求评估者只需要进行数据采集，进行简单的统计分析即可”。[13](p88)我国现行的人大机构及其工作人员完整的成本效益评估技能欠缺。人员素质与技能的不足，在很大制度上制约着我国立法成本效益评估制度的实施与推进。

（五）立法成本效益评估理论准备不足。

美国立法成本效益评估制度之所以成熟与完善，与一批学者关注这个课题的研究有关，美国总统令以及《监管分析》都吸收了学界的研究成果，特别是丰富了成本效益的评估方法，使得成本效益评估方法更加可行，更为社会所接受。

我国关于立法成本效益的研究有一些成果，但目前的研究一方面停留在对西方国家的成本效益评估制度简单地介绍分析上；另外一方面深入细致的分析特别是成本与效益分析方法的探讨不够深入。过去，我们只重视立法程序、立法制度，立法程序和立法制度强调的是立法公正，至于怎样衡量立法公正，如何衡量公正的法律对经济、社会和环境影响发生的成本和收益，理论上是个空白。[11](p74)

四、我国应对立法成本效益评估制度实施困境的措施与设想

我们认为，需要做以下方面的工作，推进我国立法成本效益评估制度的建立与完善。

（一）观念变革先行。

针对我国立法机关或工作人员存在的一些错误观念，我们认为需要进行观念更新。依法治国，建设社会主义法治国家。法治之法，是良法。良法不仅是制定得良好的法，更是能够获得实施效益的法。当下，立法机关或工作人员不仅要确立立法的成本观念，更应该确立立法的效益价值观念。

确立了立法效益价值观就有了正确的行动指南：在立法准备阶段，立法机关或立法主体要注重立法的预测、规划、论证（尤其是立法效益的论证），确定立法事项的范围及有效时机，加强立法的可行性与必要性分析；在立法形成过程中，立法机关或立法主体要注意节约与控制立法成本，合理配置立法程序资源，注重立法效率；在后立法工作环节，相关的立法机关或立法主体要注意立法的配套性法律法规的制定，从而合理与适当地追加立法成本，以实现立法效益的最大化。[14](p30)

（二）完善顶层制度设计。

立法成本效益评估制度不能停留在国务院颁布的政策上，要体现在国家的法律法规中，要让这样的制度具有法律的约束力，自上而下作为立法的硬性制度约束，渐进地推行。

那么如何进行制度的顶层设计呢？作为立法基本法的《立法法》并没有规定立法成本效益评估制度，有学者建议：全国人大应修改《立法法》，专门设立“立法效果评估”一章予以规定。“立法效果评估的重点有三个方面：一是增设明确的合宪性审查程序；二是法律法规实施的绩效以及法律法规所取得的社会和经济效益；三是法律法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。”[15](p84)根据我国当前立法后评估工作的经验，可以将立法效果评估的内容归结为这样几个方面：一是立法的必要性与可行性评估；二是合法性评估；三是立法成本效益评估；四是立法的可操作性评估；五是立法技术评估。

除了作为立法基本法的《立法法》修正以外，国务院2001年制定通过的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》也应做出修订。《行政法规制定程序条例》第16条规定，行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性，确立的主要制度，各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况等做出说明。《规章制定程序条例》第17条规定，规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见情况等做出说明。以上两条都规定，同送审稿一并报送的只有说明，说明中没有规定制定行政法规和规章的经济、社会和环境影响评估分析，没有成本效益评估的内容。应当修改这两个规定，增补有关对社会、经济和环境影响的评估分析、成本效益评估分析的规定。我们建议，以上两条规定可做出这样的修正：“……有关材料主要包括立法成本效益评估报告、规定的主要措施，汇总的意见、听证会笔录、调研报告，国内外有关立法资料等。”也就是说，必须将立法成本效益评估资料作为立法重要的参考资料，甚至是决定是否立法的依据。

（三）加强立法成本效益评估制度的理论研究。

理论储备不足，实践缺少科学理论指导，制约了立法成本效益评估制度的实施。我们认为，我国宜加强该课题的理论研究。一方面引进与借鉴国外的立法成本效益评估制度的理论研究成果。特别是美国在这方面的研究比较前沿、全面，可以吸收与借鉴，作为我们深入研究的基础；另一方面，要结合我国的实际情况，开展应用性、对策性研究，切实为我们立法成本效益评估制度的实践提供理论支持。除此之外，我国长期缺乏对多学科的交叉研究，特别是法律与经济交叉学科的研究，缺少复合型人才，要改变这一局面，多培养学科交叉复合型的人才，多开展学科交叉型的研究，丰富我国在立法成本效益评估制度方面的研究成果。

（四）加强立法评估人员的培训。

立法评估人员需要具备一定的专业技能。随着理论研究等知识的更新，技能也得不断地更新，这就要求加强立法评估人员的培训。我们看到，实施立法成本效益评估制度的国家都注重立法评估人员知识的更新，设置有定期的培训计划。

OECD在其制定的《为监管影响分析建立制度框架——为政策制定者提供指引》中指出：“实施RIA所需要的专业技能通常多于工作人员通过培训所获得的技能。因此，对于成功实施RIA并建立分析体系来说，培训的开展和能力的塑造显得极为重要。”该指引提出建议，首先RIA培训计划应当能够让受培训人员理解其在RIA中的义务以及相关指引文件的使用方法；在接下来的培训过程中，主要是为监管者提供专业技能，使其掌握RIA的基本操作规程；另外还要教授培训人员掌握在一些复杂情况下的处理技巧以及获得帮助的途径。[4](p257)

如澳大利亚针对规制部门的规制影响分析人员的需求，设计了评估人员的培训课程。课程由规制审查办公室安排并经有关请求培训的部门同意后不断改进。2003-2005年，每年有400多名规制官员接受了规制培训，包括侧重于帮助规制部门提高进行成本效益评估方法的技能。[16](p325)我国要推行与实施立法成本效益评估制度，加强立法评估人员的培训不可或缺，在必要时，可以邀请国外的专家对立法评估人员开展系统的培训。当然，为了保证知识与技能的进步，立法机关或国家有关部门可以拟定定期与不定期人员培训计划或规划。

（五）编制立法成本效益评估指南。

很多国家注意编制统一适用的指南，一是可统一各不同评估主体的评估工作；二是可监控立法评估工作的质量；三是可提高立法评估工作的效率。

根据我国目前的实际情况，立法成本效益评估制度的建立与推进，可以由国务院法制部门制定较为详细的《立法成本效益评估指南》，在行政法规、地方性法规、政府规章中推行立法成本效益评估工作。在条件成熟时，由全国人大修订《立法法》或由全国人大常委会法制工作委员会制定详细的指南或手册，在法律的层面也实施立法成本效益评估制度。

编制立法成本效益评估指南，一是要注意全面性，即指南的内容应当涵盖立法成本效益评估的各个方面，如立法评估程序、立法成本范围、立法成本的计算方式、立法效益的范围及计算方法、净效益的测量、不能量化情况下的处理、折现率、公众咨询方式与程序等；二是要注意可操作性。尽量避免过于专业化的术语，采用大众化的易于理解的语言；同时设计的程序等操作步骤易掌握、可操作。当然，评估指南可以邀请一些经济学者、法律工作者、立法机关的工作人员等一起参加编写，尽量展现立法成本效益评估研究的最新内容，并借鉴其他国家的做法，设计出符合我国实际情况的可操作的立法成本效益评估指南。

（六）建立独立的立法成本效益评估机构。

根据我国的实际情况，我们认为在各级立法机关的常设机构中，寻找职能相近的机构设立为独立的立法成本效益评估部门，将这个职能与现有的实施立法监督职能相结合，成立专门的审查与监督机构，比如在全国人大常委会法制工作委员会备案审查室中设立立法成本效益评估的单独部门；在国务院法制办公室下属负责审查的机构中设立立法成本效益评估部门；在地方人大常委会法制工作委员会办公室或法制委员会办公室中设立立法成本效益评估的单独部门。[5](p456)

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责任编辑王京

·教育论丛

基金项目：2013年度国家法治与法学理论研究项目“地方立法的成本效益评估研究”（13SFB2005）的阶段性成果。

作者简介：黄兰松（1986—），女，山东大学（威海）法学院法学理论专业博士研究生；汪全胜（1968—），男，山东大学（威海）法学院教授，博士生导师

中图分类号：D920.0

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2016）02-0162-08