平原地区城市建设项目弃土处置的水土保持方案管理探讨

熊　峰，张　君（中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，成都　611130）



平原地区城市建设项目弃土处置的水土保持方案管理探讨

熊峰，张君（中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，成都611130）

地处平原地区的城市建设项目在2010年修订《中华人民共和国水土保持法》之前未纳入水土保持方案管理范畴，弃土处置一直是由市容环境卫生行政主管部门进行管理。2010年水保法修订后，平原地区城市建设项目也纳入了需要编制水土保持方案的生产建设项目范畴，弃土处置作为生产建设项目水土保持方案关注的核心内容，在介入时发生难以协调的问题。本文从平原地区城市建设项目弃土处置的特点出发，对水土保持管理从法规、技术理论和实践进行了探讨。

平原地区城市建设项目；弃土处置；水土保持方案管理

1　前言

平原城市建设项目被明确纳入到水土保持方案行政审批的范畴，是2010年对《中华人名共和国水土保持法》进行修订以后的事。由于此前项目建设产生的弃土（石、渣）的处置在城市人民政府市容环境卫生主管部门为责任主体的管理模式下，形成了不同于城市以外的山区、丘陵区建设项目弃渣处置的特征，即平原城市建设项目的弃土（石、渣）处置，是由专门的渣土公司按方量计价予以处置，这些渣土公司依赖于业内即时供需信息进行土石方调配，超过需求量的土石方则采用运往以市场实体形式存在，同时受市容环境卫生主管部门行政许可并监督管理的建筑渣土消纳场的方式进行处置。在这种模式下，在建设项目可研阶段是无法预见最终这些渣土真实去向的，投资估算仅需要根据市场价格水平确定一个平均水平的单价，而不需要根据每一个具体的弃渣处置位置的运距进行计算。这与山区、丘陵区建设项目通常采用临时租地的方式设置弃土（石、渣）场有着明显不同，后者在方案编制时将弃土（石、渣）场占地纳入水土流失防治责任范围，布设防治措施就行了。而前者却在水土流失防治责任范围的界定和相应支撑性文件的出具方面，存在难以解决又不可回避的技术问题，需要进行探讨。

2　相关法律法规规定与现状分析

较早的城市建筑渣土管理是以市容和环境卫生主管部门负责，着眼于施工现场及时清运和运输途中避免泄漏、遗撒，而至于渣土最终去向哪里，将以何种形式处置，都不是关心的内容，这在1990年即开始实施的《成都市城市市容和环境卫生管理条例》、1991年4月实施的《成都市市容和环境卫生管理条例实施细则》、1992年月国务院颁布《城市市容和环境卫生管理条例》，1997年8月颁布的《四川省城市市容和环境卫生管理条例 （2004年修订版）》都可得到明显解读。即使是2009年7月才颁布、2012年9月再次进行修正的 《成都市市容和环境卫生管理条例》也是如此。

1991年6月颁布的《中华人民共和国水土保持法》对需要编制水土保持方案的建设项目的规定是“第十九条在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，在建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案”，这说明平原地区城市市政建设项目是没有纳入水土保持方案管理范畴的。直到2010年12月进行修订后，水土保持法第二十五条才将“山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目”纳入到应当编制水土保持方案的范围，这样平原城市的市政建设项目，也就大部分都纳入到水土保持方案管理范畴了。

于是，随着对平原城市建设项目的以水土保持方案编制为手段的水土保持管理的介入，由于与以市容和环境卫生为主的管理的关注点和侧重点不同，在水土保持方案编制实践中，暴露出了非常棘手的技术问题，需要提出来进行探讨。

2.1城市建筑渣土处置的行政管理责任

尽管早在1991年6月就颁布实施了《中华人民共和国水土保持法》，但该法未将平原城市建设项目纳入到水土保持方案编制范畴，也就使各级水行政主管部门难以对平原城市建设项目产生的弃土（石、渣）的处置进行有效管控。

1996年颁布实施的 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，2004年7月颁布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，2004年12月颁布的 《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》以及2005年6月建设部颁布的《城市建筑垃圾管理规定》（中华人民共和国建设部令，第139号）都将城市建筑垃圾处置核准权明确为城市人民政府市容环境卫生行政主管部门。

2010年12月修订后的水土保持法的实施，使水土保持方案的行政审批负责部门—水行政主管部门成为城市建筑渣土处置的又一行政管理单位。

2.2由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责的渣土处置管理中的水土保持管理功效与不足

从城市市政建设项目水土流失可能发生的环节来看，基本可以分为三个环节：

（1）施工现场。施工现场可能存在的水土流失隐患主要是开挖扰动面、填筑占压面，或若场内有临时堆土，若发生降雨可能受汇水冲刷影响，向场外发生水土流失。场内开挖产生的临时堆土若得不到及时清运，才是较大的水土流失源。

（2）运输过程。若运输途中发生建筑渣土的遗撒，或者违规在非法场所乱弃乱倒，将人为造成水土流失。

（3）处置末端场所。这个场所可以是其他项目的利用场所，也可以是弃土（石、渣）场。

从第一个环节来看，2004年修订并于2005年施行的 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十六条规定“工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的固体废物，并按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置”都提出了施工单位须对施工现场的建筑渣土及时进行清运。可见，以市容环境卫生行政主管部门为责任主体的建筑渣土管理，是基本可以满足第一环节水土保持管理目标或要求的。

从第二个环节来看，2004年修订并于2005年施行的 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十四条对“随意倾倒、抛撒或者堆放生活垃圾的”和“在运输过程中沿途丢弃、遗撒生活垃圾的”明确提出了 “责令停止违法行为，限期改正”，并“处五千元以上五万元以下的罚款”的处罚措施。《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》（2004年12月）将“运输车辆具备全密闭运输机械装置或密闭苫盖装置”作为核准条件之一。所以，以市容环境卫生行政主管部门为责任主体的建筑渣土管理，也基本可以促成第二环节水土保持管理目标的实现。

至于第三环节，需要分两种不同情况来考虑。第一种情况，如果处置场所是其它项目的利用场所，则是水土保持法律法规十分提倡的建筑渣土综合利用。《中华人民共和国水土保持法》第二十八条规定“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；……”。在水土保持方案编制时，废弃土石渣利用率大小，也被作为考核项目水土保持工作是否到位的重要指标。从2005年6月施行的建设部《城市建筑垃圾管理规定》（中华人民共和国建设部令，第139号）第四条“建筑垃圾处置实行减量化、资源化、无害化”，第五条“建筑垃圾消纳、综合利用等设施的设置，应当纳入城市市容环境卫生专业规划”。第六条“城市人民政府市容环境卫生主管部门应当根据城市内的工程施工情况，制定建筑垃圾处置计划，合理安排各类建设工程需要回填的建筑垃圾”可以看出，以市容环境卫生行政主管部门为责任主体的建筑渣土管理，也是把建筑渣土的综合利用作为重要的管理目标。这种管理也十分有利于第三环节水土保持管理目标。

对于第三个环节的第二种情况，就要复杂些了。2010年修订后的水保法第二十八条规定 “不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害”。第三十八条规定“对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施”。所提及的专门存放地，在水土保持方案相关的规范标准中，为弃土（石、渣）场。项目水土保持方案需将其占压的土地作为临时用地，纳入到水土流失防治责任范围的项目建设区。

而在以市容环境卫生行政主管部门为责任主体的建筑渣土管理体系中，是以建筑渣土消纳场的形式存在的。从法律法规层面上，2004年12月施行的《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》是比较具有代表性的，对消纳场提出“具有相应的摊铺、碾压、除尘、照明等机械和设备，有排水、消防等设施，有健全的环境卫生和安全管理制度并得到有效执行”的条件，关注点。显然，市容环境卫生管理对消纳场提出的要求如果从水土保持的角度来看，具有排水措施，也提出了十分有利于保持水土的的摊铺、碾压措施。

但对于水土保持技术规范要求的选址合理性分析、渣土堆体的稳定性验算、防洪与截排水标准的确定，拦渣工程设计及其稳定性验算、封场后的植物措施布设等均没有作出规定。

2.3城市建设项目渣土处置的管理现状与水土保持管理问题

城市建设项目建筑渣土处置较长时间内在以市容环境卫生主管部门为主的管理模式下，形成了具有一些特点的现状，使以水土保持方案审批为手段的管理的介入并不顺畅。

2.3.1渣土处置现状

当前的城市建设项目建筑渣土在以市容环境卫生主管部门为主的管理下，已经形成了渣土处置从第二个环节开始即专门化的机制。这与山区、丘陵区的建设项目的弃渣处置有显著不同，后者整个过程均是由建设单位临时租地设置弃渣场，施工单位在建设单位统一协调下完成弃土过程。城市建设项目建筑渣土处置则不同，建设单位仅仅是与施工单位签订工程承包协议，由施工单位自行解决渣土处置问题，而施工单位也通常不具备处置渣土的条件，需要委托专门的渣土公司进行处置。在这种状况下，建设单位并不与渣土处置的直接参与方产生关系。

渣土公司在市容环境卫生行政主管部门的管控下，对渣土的处置去向，则是个多样化的动态情况。也许是运往另一个建设项目作为填方，也许运往专门从事商品混凝土生产的企业作为混凝土骨料料源得以利用，也许运往生活垃圾填埋场作为隔渗层用土，还有可能就是建筑渣土消纳场。具体某个出渣点的渣土去向，需要根据当时的渣土调配需要，具有较强的不可预见性和不确定性。

2.3.2渣土处置现状中的水土保持问题

在当前这样一种渣土处置现状下，以水土保持方案审批为手段的水土保持管理，建设单位事实上难以承担渣土处置的水土流失防治责任。

生产建设项目的水土流失防治责任的界定采用的是全国水土保持预防监督管理工作的基本原则之一，即“谁开发谁保护，谁造成水土流失谁负责治理”原则。按照这个原则，对于凡是被其它项目利用作为建筑渣土去向的情况，若仍有可能发生水土流失，其防治责任自然而然应当由对利用部位有土地管辖权的渣土接收单位承担。

这使得对于运往专门的建筑渣土消纳场的情况，水土流失防治责任的界定就出现了实践性困难：显然，项目建设单位不可能将这些消纳场纳入永久征地、临时占地、租赁土地、管辖范围，所以纳入项目建设区是不合适的。从概念上来讲也似乎可以纳入直接影响区，但我们无法避免的是事实是，消纳场多数为经营性公司，是具有独立法人资格的实体，消纳各种不同来源的建筑渣土。消纳场的水土流失防治责任在事实上不可能按来源分解到产生这些建筑渣土的项目建设单位身上。所以让某个项目建设单位来承担消纳场的水土流失防治责任是不现实的和无法落实的。

既然在项目水土保持方案编制时，不能将消纳场纳入到项目水土流失防治责任范围中。那就只能是由城市建设项目业主与消纳场签订渣土处置协议并将水土流失防治责任界定到消纳场的权属单位。

然而签订这样的协议，存在两个方面的问题：①水土保持方案编制的可行性研究阶段属于项目开展的前期工作，项目业主尚未确定施工单位，就更谈不上施工单位确定由哪家渣土公司进行渣土处置了。②还需要落实这种消纳场的渣土处置能否满足水土保持管理要求。

正是由于在现实操作中渣土处置专门的渣土公司负责，而这些渣土公司对渣土处置去向的不确定性，使得可研阶段编制水保方案时无法具体落实城市建设项目渣土处置去向，尤其是需要根据项目施工时期整个城市的项目建设动态进行调配的那部分，更是无从落实。

这与水保方案审批的基本要求产生极大矛盾，建设单位提出从理论上找到符合水土保持要求的弃渣场地。一种是自设弃渣场，另一种也就是已有建筑渣土消纳场了。前者在水土保持实践中是存在很大问题的，因为现实的弃渣处置在以市容环境卫生管理部门为责任主体的管控下，即使是建设单位也无法保证能将这些弃渣运送到这些弃渣场。这样，不仅弃渣处置的水土保持管理落空，还会使项目建设终了时的水土保持验收陷入困境。后者也是有极大问题的，倘若签订真实的具有法律效力的协议，相当于是将确定弃渣处置单位这种通常在项目实施阶段才会开展的工作提前到可研阶段来开展，这是在当前这种建设程序下项目建设单位难以执行的。所以极易产生通过签订虚假协议先从水保方案报批程序上过关，实质上将来的弃土处置方式并不按此协议执行的现象。这种现象的危害是很大的，一方面使水土保持方案审批变成虚拟；另一方面也给后续水土保持监测和验收工作带来难以执行的技术问题。

3　解决方式探讨

经过以上分析，提出以下几种解决城市建筑渣土处置水土保持管理的途径供决策者参考：

（1）对现行建筑渣土管理相关法律法规进行修订，加入水土保持管理相应条款。水土保持方案编制时，由建设单位提请城市市容环境卫生行政主管部门出具建筑渣土处置水土流失防治责任界定文件作为报告支撑性附件即可。

（2）将建筑渣土处置场纳入水土保持管理范畴，编制水土保持方案，落实拦渣、斜坡防护、土地整治、防洪排导、植被建设等工程。

采用何种方式更为切实有效，并非本文所能给出答案的，这需要水土保持的行政主管部门深入调查整个城市建筑渣土处置涉及的环节、相关方，掌握从现行法律法规层面、水土保持管理的理论层面和已有的实践经验层面出发可有效得到推进的途径，更需要与政府各相关责任部门充分沟通协调，才能寻求到最终的解决方式。

［1］《开发建设项目水土保持技术规范》（GB50433-2008）［S］.北京：中华人民共和国建设部.

［2］“关于印发 《开发建设项目水土保持方案技术审查要点》的通知”（水保监［2008］8号）.北京：水利部水土保持监测中心文件.

熊 峰（1971-），男，汉族，四川邛崃人，硕士研究生，主要从事水土保持方面的研究工作。

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2095-2066（2016）14-0074-03

2016-4-29