皖江示范区开发园区与属地政府关系形态研究：借鉴与创新

伍旭中， 韩 坤，肖庆玲

(安徽师范大学 经济管理学院，安徽 芜湖 241000)

皖江示范区开发园区与属地政府关系形态研究：借鉴与创新

伍旭中， 韩 坤，肖庆玲

(安徽师范大学 经济管理学院，安徽 芜湖 241000)

本文基于对国内外代表性开发园区的案例分析，结合皖江城市带承接产业转移示范区的“传统”开发园区管理体制模式和安徽省两大省直建区“新”模式，分析其存在的问题，探究开发园区与属地政府间关系形态创新；借鉴郑永年国家角色模型，提出皖江产业示范区两大省建区与属地政府关系形态从竞争走向平衡竞合关系形态，最后探讨了开发园区向综合新城转型的必然性.

开发园区；管委会；属地政府；关系形态

引 言

在我国，经济技术开发区或工业园区大多实行管委会管理模式，这种制度设计需要属地政府积极配合和支持园区建设.但在实际运行中，园区管委会与属地政府之间在职责、利益、工作等方面经常产生摩擦和冲突.从发展趋势看，管委会的功能和职能在不断地扩大，这使得管委会与属地政府间的摩擦和冲突越来越突出.目前，开发园区发展已经进入后开发园区时代，管委会与属地政府的关系关涉到开发园区未来发展.因而研究开发园区与属地政府间关系形态和体制模式选择尤为重要.

按照国务院关于《皖江城市带承接产业转移示范区规划》的批复，中共安徽省委、省政府设立了江南产业集中区(池州)和江北产业集中区(芜湖)两大省直建区，作为皖江示范区承接产业转移的核心区域，这是皖江示范区开发园区管理的新模式.作为“省直建区”与“属地政府”之间的关系如何关系到集中区未来的发展.《安徽省人民政府办公厅关于印发皖江城市带承接产业转移示范区开发园区发展规划纲要的通知》(皖政办[2011]12号)指出，要“深化园区管理体制改革.……鼓励产业集中区先行先试……单纯承担经济管理职能的园区集中力量抓规划和招商，处理好与所在地的关系，争取当地的支持.带部分镇村的园区，加强与所在行政区职能部门的协调，将地方管理事务交与所在行政区承担，园区重点负责项目引进、土地开发等事项.实行区镇合一的园区明确各自权限，理顺相互间关系，协调经济开发和社会管理的关系，形成园区发展合力.”实际上，该《通知》，对园区与属地政府间的关系提出了有益的指导.

本文基于对国内外代表性开发园区的案例分析，结合皖江示范区的“传统”开发园区管理体制模式和两大省直建区“新”模式，探究开发园区与属地政府间关系形态创新，实现示范区“改革创新，示范引领”作用.

1 相关研究现状与评价

关于开发园区管委会体制的研究可谓多于牛毛，但直接论述开发区管委会与属地政府间关系的成果却是凤毛麟角，而对一个战略规划区内多层级的开发园区和属地政府间关系形态和合作模式研究尤为缺乏.但在有些文献中也偶有涉及，大致有两种观点：

第一种观点认为应该两者各分其工，各司其职.钟芳(2007)[1]认为，开发园区管委会与属地政府间的关系可以分为两种情况：一是属地政府设立开发园区管委会，管委会与属地政府之间的关系就是管委会与设立政府之间的关系；二是属地政府的上级政府设立开发区管委会，管委会与属地政府都要接受上级政府的领导.在后一种情况下适用何种行政规范就成为十分棘手的问题.对此，作者认为如果管委会的行政规范的规定是有关高新技术、高新技术企业等开发园区的特殊事务，则适用管委会的行政规范；而如果是与特殊事务无关，则应适用属地政府的行政规范.尽管该文对开发区管委会与属地政府间关系的论述是就行政法规效力而言的，但给我们分析两者关系提供了思路和视角，本文主要研究的实际上就是第二种情况.

第二种观点认为两者应该复合协同治理.杨伟才(2008)[2]对如何处理好开发园区管委会与属地政府间的关系提出了自己的看法，认为可以参照“复合行政”和“协同政府”的理念，管委会应该充分尊重现有行政区划，在发挥市场配置资源的优势基础上，适应区域经济一体化的需要，适时转变自身职能，并利用信任将不同的组织整合起来，在这个基础上，将管委会与属地政府间的协调机制以制度化的途径加以固定.普遍实行行政主导型管理体制的现象是由我国目前的国情和开发区的现状决定的，因为行政主导型，管理效率最高、权威性最强、应用最广[3].然而，在实践上，开发园区管委会与属地政府间摩擦，很大程度上是因由“复合行政”和“协同政府”带来的.

综上所述，这两种研究都没有关注到一个国家战略示范区内多层级开发园区与所属地政府间的关系形态和体制模式，对一个完整区域的开发园区整体发展的制度障碍和后开发园区体制模式的探究也较少涉及.

2 国内外代表性开发园区与属地政府间关系形态分析

2.1 国外典型模式分析

关于国外代表性开发园区，本文选取日本筑波科学城、英国剑桥科学城和澳大利亚高科技园区，并借鉴钟坚(2001)[4]、耿艳玲(2007)[5]和杨庆生(2000)[6]等相关研究成果，列表分析如下：

表1 国外代表性开发园区管理体制模式分析

2.2 国内典型模式分析

关于国内代表性开发园区，本文选取天津泰达经济技术开发区、青岛开发园区、苏州工业开发园区和上海漕河径经济技术开发区，并借鉴胡兴祥、刘志迎(2002)[7]，邓春玉(2006)[8]，雷霞(2007)[9]，邵秋枫(2009)[10]和刘兴邦(2013)[11]等相关研究成果，列表分析如下：

通过对国内外开发园区管理模式的分类研究，我们发现世界各国或地区在社会制度、文化传统、经济实力上存在不同，所以它们在对开发园区的管理中会选择各不相同的管理体制模式.这些管理体制模式的选择受到内外部环境的制约，是根据当地的实际情况做出的选择[12].在我国，不同的管理体制模式，占主导地位的主体不同，特点不同，效果不同.但都呈现出超自主体制，即开发园区体制设计具有极强的自主安排性.表现为政企混合(主导主体不同而已)、行政级别上的高层次(由属地政府领导兼任管委会主任等)、财力和资源上的超级安排、属地政府的直接保护、社会管理与服务功能弱化、与母城互动弱等特点.

表2 国内代表性开发园区管理体制模式分析

3 皖江示范区开发园区传统管理体制模式问题分析

皖江示范区开发园区原有模式包括经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、工业开发园区等，这些模式除了园区级别不同外，基本上采取的都是管委会管理体制，这与国内大部分开发区管理体制相同，即政府委托管理体制，是同级政府在属地范围内划出的“招商引资集中区”，是“城中区”.这种体制既有国内外开发园区所表现出来的共性问题，也有皖江示范区这一战略规划区特有的问题.

3.1 行政区经济，缺乏整体协调性

从整体上看，皖江城市带的各开发园区由于区域性历史性因素，呈现分离的景象.由于地理区位上的分离以及分属于不同的行政区域，难免会存在利己因素作祟，重复投资、恶性竞争，形成行政区经济，缺乏整体协调性.实际上，皖江地区具有区域同质性，历史共存性，因此皖江地区应作为一个整体，形成园区间、属地政府间、园区管委会与属地政府间协同而非冲突关系以达致各方共赢.

3.2 低水平复制经济，可持续发展动力不足

这主要表现在两个方面：一是主导产业不突出.开发区发展最关键的是要形成自己的优势主导产业，在主导产业的基础上形成自身的独特优势，吸引产业链的上下游企业入园投资.皖江城市带开发园区目前的状态多是一些低端行业或是自我创新力不足的行业聚集，主导产业不突出，低水平重复建设，没有形成完整的产业链优势.二是远离高校或高校园区带来后续发展不足.除了部分高新技术开发区，皖江区域经济技术开发区、工业园区，基本上与高校或科研机构在空间上相分离.纵使与高校园区在空间上合一，但在公共设施上共享不足，缺乏规模经济；在科研项目服务上与园区匹配不高，缺乏范围经济.这使得开发园区升级转型和可持续发展能力不足.

3.3 委托管理，开发园区与属地政府间关系不清晰

皖江城市带开发园区目前的管理体制基本上是一个自上而下的多级行政系统，包括所属地方政府和开发园区自身这两个管理层次(实际上，开发园区与所属地方政府机构设置还存在一定的重复现象)，这容易导致传统行政管理体制的回归；还包括所属地直接政府和所属地上级政府对开发区的多级管理层次，而这些管理层次之间又缺乏协调部门或协调办法，对开发区的管理未形成清晰的管理权限划分.

4 皖江示范区产业集中区新模式与属地政府关系形态创新

江南江北产业集中区在某种意义上可以看做是省政府承接产业转移的“飞地”，这一新模式，一方面带来了园区与属地政府间关系的老问题，另一方面还衍生了上级政府与园区属地政府间关系的新问题.这迫切需要创新园区管理模式，处理好园区与属地政府间的关系，促进园区转型.

4.1 集中区与省市两级政府竞争关系模式

为抢抓机遇，加快推进皖江示范区建设，安徽省在广泛调研的基础上，经过征求各方意见和集体研究决策，相继批准成立了高规格的江北集中区和江南集中区，直接隶属于省政府领导.

郑永年指出国家的经济角色分为三种类型：保护型、生产型、掠夺型.保护型国家政府的功能是提供诸如国防、法律等公共服务，没有提供经济政策；生产型国家政府则认为市场并不能解决所有问题，因此政府可以积极地透过公共政策来干预经济、弥补市场机能的失败；掠夺型国家政府干预经济的目的是求取国家机器及其决策者和官僚利益的最大化[13].

我们借鉴郑永年的国家角色模型，将皖江产业集中区管理模式中省级政府设为保护型政府(提供政策优惠、战略统筹等)，将属地政府设为掠夺型(竞争型)政府(属地政府没有权利，产业集中区的设立与本级或下级政府设置的开发园区存在资源竞争等).我们将会发现这一运作模式确实能克服“行政区经济”造成的无序竞争和产业园区的“低水平复制经济”现象.但这一政府层级合作模式由于没有明确属地政府的责权利，也没有明确属地政府和集中区管委会的管理模式，其结果就是属地政府将把自己看做是集中区发展的“局外人”，甚至为使本地开发园区获得产业转移资源，与集中区展开竞争，成为集中区的“竞争者”和本地开发园区的“代言人”.只有竞争，缺乏合作，不利于园区建设和社会管理，必将导致集中区“水土不服”，难以可持续发展.

4.2 集中区与省、发改委和属地政府多层级政府平衡竞合关系模式

2011年底，安徽省面对集中区发展现状又作出重大调整，成立皖江示范区管理办公室(皖江办)，作为省发改委管理的机构，集中区管委会权力交属地政府.

这是安徽省在推进集中区建设和发展思路上的新变化.我们仍借鉴郑永年的国家角色模型，从两个方面分析多层级府际关系.

省、发改委和属地政府间关系.我们将皖江产业集中区管理模式中省级政府仍设为保护型政府，将省发改委(皖江办)设为生产型政府(负责园区规划、招商引资等)，将属地政府设为合作型政府(受托管理，社会管理等)，这就形成了在省政府领导下的下级政府间的平衡竞合关系，有效解决了集中区属地政府与集中区管理机构(发改委皖江办)间潜在竞争问题，弱化了属地政府掠夺性和竞争性功能.属地政府履行对集中区的社会管理职能，省发改委履行生产性职能，双方合作，促进了母城与集中区的融合，为城市功能向集中区延伸提供了可能，为集中区向综合新城转型提供了良好的政治生态和经济发展动力.

管委会和属地政府间的关系.将管委会权力委托属地政府，必须正确处理集中区与属地之间的关系.鉴于管委会在园区当中所扮演的角色、所提供的功能，可以将其视为特殊的一级政府(或准政府)，故园区管委会与属地政府之间的关系是一种特殊的府际关系.一般认为，纵向的府际关系主要具有政治与行政意义的话，横向的府际关系主要具有经济意义.将管委会权力委托属地政府，从属地政府的角度看，管委会和属地政府是一种横向关系，这种关系不论是平行还是斜交，它们之间的指导与被指导、领导与被领导的关系淡化，更多地体现为交流与合作的关系.

5 进一步地讨论

根据已有相关研究和开发园区发展实践，我国开发园区向综合新城转型成为必然.历史地看，这一转型大致经历了由纯工业区到产业园区再到综合新城的过程.向综合新城转型，是开发区进入后开发区时代开发区与母城互动的必然结果，园区内产业活动与城市要素的整合共享，使得开发区从工业园区向科学、工业、贸易、商业、生活、交通、娱乐等并存的多功能新区转型.

皖江城市带县域城镇化呈不断提升的态势[14]，皖江示范区开发园区最终也应该走向一种综合新城模式.比如，江北产业集中区就是规划中芜湖市三个主城区之一.那就意味着，集中区将回归到一级政府模式，形成政区合一体制.若如此，浦东新区和天津滨海新区模式，可资借鉴.

[1] 钟芳.开发区管理委员会的主体地位研究[J].海南大学学报：人文社科版，2007，25(4):386-392.

[2] 杨伟才.新时期我国高新区行政管理体制创新研究[D].湖南大学，2008.

[3] 朱永新.中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革[M].天津：天津人民出版社，2001：55-60.

[4] 钟坚.日本筑波科学城发展模式分析[J].经济前沿，2001，(9):31-34.

[5] 耿艳玲.英国科学园区的发展及对我国的启示研究[D].北京：中国石油大学，2007.

[6] 杨庆生.澳大利亚高新技术园区发展特点及启示[J].全球科技经济展望，2000，(7):20.

[7] 胡兴祥，刘志迎.中外高新技术产业开发区的比较及其启示[J].合肥工业大学学报:社会科学版，2002，(6):131-136.

[8] 邓春玉.我国开发区管理体制创新趋势探析[J].广东行政学院学报，2006，(6):47-48.

[9] 雷霞.关于我国开发区管理体制的类型及其改革的思考[J].齐鲁学刊，2007，(6)：155.

[10] 邵秋枫.开发区管理体制的比较分析和发展趋势研究[J].太原科技大学学报，2005，(3)：238.

[11] 刘兴邦.治理理论框架下经济开发区治理模式研究——以青岛开发区、苏州工业园区、漕河泾开发区为例[D].重庆：西南政法大学，2013.

[12] 孙琪.国外开发区治理模式发展历程及对我国的启示[J].特区经济，2009，(9):79-81.

[13] 盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001：51-65

[14] 张荣天，焦华富.皖江城市带城镇化格局时空演变分析[J].安徽师范大学学报：自然科学版，2014，37(5)：63-66.

Research on Relationship of Development Park and Territorial Government in Wan-jiang Industrial Transfer Demonstration Area: Reference and Innovation

WU Xu-zhong， HAN Kun， XIAO Qing-ling

(School of Economics and Management, Anhui Normal University, Wuhu 241000, China)

; Combining the management system of the “traditional” development park and the two largest provincial district “new” mode in Wan-jiang City Industrial Transfer Demonstration Zone, the paper, based on the analysis of Development Park both at home and abroad, makes analysis of the existing problems to explore new relationship between Development Park and territorial government. Referring to Zheng Yong-nian State Role Model, the paper proposes that the relationship between Industrial Concentration Area in Wan-jiang and territorial government has become a balanced competitive cooperation rather than the competition alone. Finally, the necessity of the transition of Development Park to a comprehensive new Town is discussed.

development park； management committee； territorial government； relationship

10.14182/J.cnki.1001-2443.2016.06.020

2016-11-15

安徽省高校省级自然科学重点项目(KJ2014A089).

伍旭中(1970-)，男，安徽潜山人，博士，教授.研究方向：产业经济学、政治经济学等.

伍旭中，韩坤，肖庆玲.皖江示范区开发园区与属地政府关系形态研究：借鉴与创新[J].安徽师范大学学报：自然科学版，2016，39(6)：608-612.

G301

A

1001-2443(2016)06-608-05