我国农业转移人口市民化：制约因素·对策
——以河南省南阳市为例

赵明刚



我国农业转移人口市民化：制约因素·对策
——以河南省南阳市为例

赵明刚

（南阳师范学院马克思主义学院，河南南阳473061）

摘要：南阳市作为河南省农业大市和农业户籍人口最多的地区，面临着推进新型城镇化和农业转移人口市民化的双重任务。新型城镇化的过程，就是不断实现农业转移人口市民化的过程。但是，南阳市目前的状况是，一方面，新型城镇化进程不断加快。另一方面，农业转移人口市民化遭遇一系列制度性和非制度性因素的制约。一是不合时宜的思想观念制约。二是城镇化发展水平的制约。三是僵化的制度制约。四是农民素质的制约。这些问题的存在，严重阻碍了南阳农业转移人口市民化的进程。对此，我们应该采取以下对策：一是继续解放思想，转变思想观念，从战略高度看待农民市民化问题。二是加快推进工业化进程。三是加快推进城镇化建设步伐。四是加快户籍制度改革。五是提高农民综合素质。

关键词：南阳；农业转移人口；市民化；对策

农业转移人口市民化，是我们党在新的历史时期为破解“三农”问题，加快推进新型城镇化进程提出的一项重要战略思想，对于如期完成“两个一百年”的奋斗目标和国家的长治久安，意义重大。对此，党的十八大报告指出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。［1］党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》重申，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。［2］党的十八届五中全会再次强调，加快提高户籍人口城镇化率。［3］综观党的文件，我们不难发现，农业转移人口市民化作为一项国家战略，在政策层面已经开始付诸实施。

一、南阳市农业转移人口市民化的现状

南阳市地处河南省西南部，是河南省西南部最重要的交通枢纽和经济商贸物流中心。全市下辖2个行政区、10个县、1个县级市。总面积2.66万平方公里，在河南省18个省辖市中，无论地域面积，还是人口规模，都雄踞河南省各省辖市之首。

南阳市是国务院首批命名的历史文化名城，是南水北调中线工程水源地和渠首所在地，是生态文明城市，先后荣获中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家科技进步先进市称号。

南阳市是新兴工业化城市，近年来经济发展迅猛。据河南省统计局发布的《2015年上半年省辖市、直管县GDP增长情况》显示，在GDP总量上，南阳仅次于郑州和洛阳，排名第三；在GDP增速上，仍领跑其他省辖市，位居前列。经济学人智库发布的中国93个新兴城市报告，南阳位居第18位，显示出南阳市良好的发展势头。

南阳市又是河南省人口最多的农业地区。截至2014年，南阳市总人口超过1170万人，其中农业人口就达900多万人，占总人口的82%。［4］作为农业大市和人口大市，工业基础薄弱，服务业严重滞后，经济实力不强，限制了南阳市城镇化的发展，导致城镇化水平比较低。2014年，南阳市城镇化率为40%，［5］不仅低于河南省43.8%的平均水平，而且远低于全国54.7%的平均水平。不仅常住人口城镇化率低，而且户籍人口城镇化率更低，仅为20%，［6］导致城镇化进程严重滞后。

二、南阳市农业转移人口市民化的主要制约因素

（一）不合时宜的思想观念制约

农业现代化、农村城镇化、农民市民化是新时期中央破解“三农”问题的总战略。但是，部分地方官员不能从战略高度看待农民市民化的重要意义，思想观念上受城乡分割的影响，对推进农民市民化的部署思想上还存在模糊认识。

1.认为根本就没有必要推进农民市民化。理由是：南阳市城市规模容量有限，城市公共资源严重短缺，公共服务严重滞后，城区人口数量庞大，本身就很拥挤，现有的资源设施根本接纳不了那么多的农业人口。农民市民化只会加剧城市公共资源的供不应求，导致更严重的“城市病”。

2.认为农民市民化是个自然的过程，政府没有必要过分干预，交给市场就行了。理由是：只要经济发展到一定程度，市场机制就会启动，农民变市民的问题到时就会迎刃而解，根本用不着政府操心，政府抓好经济就行了，西方发达国家不就是这样吗？城市居民对农民进城也表现出矛盾的心理。一方面是持欢迎接纳的态度，因为城市大规模的建设需要吸纳大量的农民工，城市快节奏的工作又需要外来务工人员提供日常所需的服务。另一方面是反对的心态，认为农民进城加剧了资源的短缺，会导致房价上涨、上学难、看病难、行路难、犯罪率上升等等。

（二）城镇化发展水平的制约

城镇化和农民市民化是相互促进的关系，城镇化的发展能够促进农民市民化，反过来，农民市民化的推进，也有助于加快城镇化的进程。国外的发展经验表明，城镇化发展越快，吸纳的劳动力的数量就越大，农民转变为市民的速度就越快。近年来，南阳市经济发展很快，但还不能有效满足大量农村富余劳动力转移到城镇的需要。

1.城镇化水平低。南阳市历史上就是个农业地区，工商业不发达，地理位置上既不靠海，也不沿边，偏居河南省西南部，位于内陆盆地之中，远离大城市，交通落后，经济水平不高，开放意识不强，导致了南阳市城镇化建设严重滞后。近几年，城镇化水平有了较大提高，2014年，南阳市城镇化率仅为40%，低于全国15个百分点，意味着南阳市还有60%的人口生活在农村。这60%的农业人口不能到城市生活和工作，原因之一，就是城镇化水平低，直接影响到对农村富余劳动力的吸纳能力，致使大量的农民转移不到城镇中来，最终制约了农民市民化的进程。

2.城镇化发展不平衡。南阳市城镇化发展存在的主要问题，就是在大力发展经济的同时，长期忽视发展中小城镇，致使城镇化发展不平衡。主要表现在政府把主要资源用在经营大城市如南阳市和邓州市，长期轻视发展县级城市和小集镇。第一，根据南阳市是农业大区的实际，原本应大力发展县城，使县城成为吸纳农民的主要阵地。但是，我们却把主要资源用来发展南阳市，结果导致南阳市人口集聚过快，城市不堪重负，出现了如西方媒体所说的中国的城市像欧洲，农村像非洲的两极分化现象。第二，导致南阳市一、二、三产业不发达，制造业落后，服务业弱小，无法为大量的农业转移人口提供足够的就业容量和生存空间，许多农民看着进城无望，要么远赴东南沿海发达地区打工，要么在家经营农业为生，对成为城市居民不抱幻想。

（三）制度制约

1.户籍制度的制约。实行了50多年的城乡分割的户籍制度，已成为实现农民市民化的最大制度化障碍。客观而论，户籍管理制度在历史上起过积极作用，特别是在计划经济时期，但是，市场经济要求人员流动。户籍制度的存在，显然已不合时宜。户籍制度在控制人口自由流动的同时，客观上又造成了今天“一个中国，两个世界”，城乡分割、户籍歧视的不平等现象，把农民限制于土地之上，排斥于城市生活之外，造成了今天中国城乡差距越拉越大的现实。可喜的是，由于城市扩容和发展的需要，中小城市户籍已经全面放开，农民可以自由落户，这为农民市民化扫清了最大障碍。

2.农村土地制度的制约。现行的农村土地制度是改革开放的产物，是农民自己的发明创造。随后，为了确保农民的利益，党和政府制定了农村土地30年不变的承包政策，不准土地自由买卖。这是为了防止土地兼并，损害农民利益，但这样的规定，显然是与今天农村的现实不相符，跟不上农村经济发展的步伐，亟须调整。因为这样的规定，虽然保住了农民的土地，但同时土地又成为套在农民脖子上的绳索，使之很难离开土地到城市谋生。在土地制度不完善、户籍制度不开放和城市社会保障制度不健全的情况下，农民离开家乡到陌生的城市生活，他们不得不三思而后行。

（四）素质的制约

农民能否变市民，除了制度等客观因素的限制之外，农民自身的科学文化知识和文明素养等主观因素也很重要。到城市谋生，与农村最大的不同在于竞争激烈，没有一定的科学文化知识和技能，要想在城市生活下去，很困难。即便勉强生活下去，由于素养差，也难以被城市居民接受。而现实是，中国农民的科学文化知识和文明素养不高，是制约他们成为市民的主要因素。大量事实证明，文明素质高的农民较能获得城市居民的认可，也更容易找到工作，更容易融入社区和周围人群中。城市的文明风气也会慢慢改变他们的落后散漫的思想和不讲文明的习惯，逐渐把他们塑造成城市人。许多调查也支持这一结论。

社科院的一项调查显示，新生代农民工，之所以较容易融入城市，就在于他们受教育的程度高于父辈，特别是在城乡分治的制度藩篱尚未打破的今天，农民要想成功在城市定居工作生活，最重要的一条，就是加强学习，提高技能和培养良好的文明素质。反思当前农民市民化的进程之所以缓慢，主要原因就在于我国农民不重视文化知识的学习和能力素质的提高，进城后依然我行我素，没有按城市人的要求去完善自己，约束自己。结果，生存能力弱，进城后就业竞争力低。

三、推进南阳市农业转移人口市民化的对策

（一）解放思想，转变思想观念

1.从战略高度看待农民市民化问题。在当今中国的政治语境下，农民市民化不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题。中央在多次会议上一再强调要不失时机地推进农业转移人口市民化，其深层含义就在于：农民市民化不仅关系到农民自身的幸福，而且也关系到国家的长治久安，更关系到党的“两个一百年”奋斗目标能否如期实现。在全面建成小康社会时间节点越来越近的当口，南阳市各级政府必须行动起来，破除在推进农民市民化方面存在的模糊认识，在思想和行动方面与中央保持一致。

2.深刻认识农民市民化的紧迫性和重要性。思想是行动的先导，人们有什么样的认识，就会有什么样的行为取向。加快农业转移人口市民化，必须从思想观念上找到突破口。打破城乡二元对立的传统认识，树立城乡一体，以城带乡，以工促农，城乡互惠的新理念。我们要深刻认识到：“三农”问题在现代化战略布局中的重要地位。没有农村的稳定，就没有全国的稳定；没有农村的小康，就没有全国的小康；没有农村的现代化，就没有全国的现代化；没有农民的富裕，就没有全国人民的富裕。农业现代化、农村城镇化、农民市民化是中国未来解决“三农”问题的主方向，全社会必须认识到中央提出农业现代化、农村城镇化、农民市民化的重大意义。农民富，则天下安；农村稳，则社会定；农业丰，则国家强，这是总结中国几千年发展史得出的经验教训。因此，第一，那种轻视农民的思想要不得，那种城市是城市人的城市的思想要不得，那种农民进城侵占了城市资源的思想要不得，那种农民破坏了城市卫生和形象的思想要不得。第二，我们要看到：中国的现代化，就是要逐步实现农民的市民化，这是大势所趋，任何力量也阻挡不了。从现实情况看，随着农业现代化的大力推进，我国农业生产所需要的农村劳动力会越来越少，大量富余劳动力涌向城市，会加快中国城镇化、现代化的步伐，推动中国的发展。

（二）加快推进工业化进程

工业化不仅是南阳市实现现代化的基础工程，而且是南阳市解决大量农村富余劳动力转移的主渠道。工业化发展不足，特别是二、三产业发展缓慢，已经严重制约着南阳市经济社会的转型发展。从国内外发展经验来看，农业地区走向现代化，都是从发挥本地区的资源优势，大力发展劳动密集型产业开始的。南阳市作为河南省最大的农业地区，拥有河南省最多的农业人口。农业人口多，短期来看，是包袱；长期来看，是南阳发展的最大优势。关键就看我们采取什么样的发展战略，制定什么样的发展政策，实行什么样的发展模式。

过去，南阳市工农业不发达，经济社会发展落后，原因就在于没有充分利用南阳市劳动力的优势，大力发展劳动密集型产业，致使南阳市劳动密集型产业十分薄弱，大量农村富余劳动力转移不出去，造成资源的闲置和浪费。2008年以来，南阳市抓住东南沿海产业升级带来的发展机遇，加大招商引资的力度，使东南沿海的许多劳动密集型产业落户南阳市，不仅带动了南阳市的发展，而且解决了农村富余劳动力的就业问题。今天，我们仍应坚持这一发展战略，加大到东部招商引资的力度，出台更优惠的政策，制定更完善的产业发展政策，利用制定“十三五”规划的契机，把大力发展劳动密集型产业作为南阳市发展的优先产业，加大政策支持力度，使南阳市的劳动密集型产业在未来五年有个突飞猛进的发展，解决南阳市数以百万计的农民就业问题。为此，应有针对性地采取以下措施。

1.着力支持农民从事养殖和种植产业。养殖和种植产业投资小，见效快，最适合进城农民经营。从事养殖和种植，是农民比较熟悉了解的产业，最能发挥自己的专长，也相对比较能赚钱。然而，农民遇到的最大问题，就是土地的承包租赁经营所需的高昂的租金和土地流转费用。农民进城以后，离家远了，即便家里有承包地，也无法进行土地经营。他必须在城市郊区去租地经营，而城市的土地租金非常贵，岂是一个农民能承担得了的。所以，第一，政府应该出台优惠政策支持农民创业，在租金、土地流转费用、税收、贷款利息等方面给予减免和优惠，以减轻农民的经营负担，使农民经营的产业能够维持下去。第二，政府应在种子、饲料、化肥和农机具等农用生产资料方面给予补贴，以减轻农民的经营负担，在养殖和种植方面给以技术指导，以提高经营效益，在物流配送、仓储、运输、检验、检疫等方面给以照顾，以提高经营效率。

2.大力发展劳动密集型产业，特别是纺织、服装、玩具、皮革、家具等制造业。农民创业当老板固然可喜，政府应该大力支持，但受制于农民科技文化水平低，资金、技术缺乏，能自谋职业的农民毕竟是少数，大量的农业转移人口需要政府去安置就业。由于农民综合素质低，在城市从事不了高端的工作，高技术工种不适合他们，劳动密集型产业就成为他们最佳的就业场所。由于南阳市是全国重要商品粮生产基地，发展纺织、服装、鞋帽、玩具、皮革、家具等具有得天独厚的优势，重点在县级城市如新野、唐河、社旗、西峡等地建设工业园区，加大产业聚集区建设，把相关劳动密集型产业都集中在一个工业园区，实行生产要素的区域集中和优化配置，拉长产业链，提高附加值，做大做强几大产业基地。例如，可以把新野打造成纺织服装基地，把社旗打造成鞋帽生产基地，把唐河打造成皮革生产基地，把南召打造成建材生产基地，把西峡打造成中医药生产基地，把邓州打造成家具生产基地，把南阳打造成商贸物流基地等。

3.努力发展电子商务和现代物流业等新型产业。随着互联网的普及和发展，网上购物已经成为人们购物的主要方式，正在改变着传统的购物和商业经营模式。电子商务、现代物流产业迅速崛起，已成为一个地方发展的重要助推器。南阳市虽然是农业和内陆地区，好像并不具备发展电子商务、现代物流业的先天条件，但是，第一，要抓住电子商务、现代物流业方兴未艾的重大机遇，精心谋划，迅速推进。在城市和乡村建设电子商务平台，举办农民电子商务培训班，引导农民学习电子商务的相关经营技术。第二，政府应出台政策，鼓励支持农民从事电子商务，使新生代农民不离开家就能创业当老板。引导农民开办网店，把当地农副产品通过网店销售出去。第三，要加快现代物流业的发展步伐。电子商务的发展催生了现代物流业，现代物流业的发展，进一步助推了电子商务的发展。电子商务和现代物流业作为新兴产业，他们吸纳的劳动力是非常庞大的，南阳市具有发展电子商务和现代物流业的潜在优势。例如，有庞大的人口资源、大量的富余劳动力、独特的区位优势、城镇化刚刚起步。这些都为发展电子商务和现代物流业提供了难得的条件，我们应该抓住这一机遇，加快发展南阳市的电子商务和现代物流业。

（三）加快推进城镇化建设步伐

如果说大力发展工业化，是为了解决农民变为市民后的就业问题，那么，加快推进城镇化，就是为了解决农民变市民后的居住问题。农业转移人口市民化，就是要让有条件的农民在城市定居，由农民变市民，但由于我国城镇化建设滞后，很大程度上影响了农民市民化的进程。所以，现在要加快推进城镇化建设步伐，为农民进城生活和工作提供生存空间。具体到南阳市，应根据城市发展的现状和未来的发展要求，实行中小城市和小城镇并举，全方位协调发展的方针。

1.大力发展南阳市。按照副中心城市的定位规划南阳市的发展。目前，南阳市区面积小，容量有限，产业规模小，无法吸纳更多的农民转移就业；南阳市又是河南省农业人口最多的地区，可转移的农业人口巨大。要使几百万农民变市民，不大力发展南阳市，仅靠发展小城镇，是不能实现农民就地转移就业，完成市民化的，而必须实行优先发展大城市的发展战略，使南阳市成为豫西南最大的城市。按照《河南省新型城镇化规划（2014—2020年）》的要求，到2020年，南阳市中心城区常住人口要达到150万，成为地区性中心城市。南阳市要抓住这一历史机遇，加快外延与内涵的扩张，拉大城市框架，做大做强优势产业，吸引八方资源，特别是人力资源齐聚南阳市，南阳就能逐步发展成为辐射四周、带动周边发展的区域性中心城市。优先发展大城市的原因，在于大城市的规模效应、聚集效应、辐射效应远比中小城市大，提供的就业机会远比中小城市多。目前，南阳市的发展，还有相当大的空间，特别是河南省把南阳作为副中心城市的定位以及郑万高铁的开通，都为南阳未来的跨越式发展提供了难得的机遇，南阳市应该抓住新一轮城镇化的机遇，加快南阳市区的发展，使南阳尽快成为辐射周边带动地方发展的中等规模的城市。

2.积极发展中小城市。中小城市因为生活成本低，因而成为农民就业居住的首选之地。因此，南阳市应该大力发展中小城市，特别是要重点发展县城和有一定产业基础和商业传统的建制镇。第一，要重点发展邓州市，加大对邓州市基础设施、公共交通、教育、医疗、住房、养老等民生事业的资金投入，着力发展劳动密集型和技术密集型产业，大力发展电子商务、物流、商贸等适合农民就业的产业，使邓州市成为吸纳农民进城就业居住首选之地。第二，要重点支持唐河、新野、西峡、淅川等县域经济发展较好，有一定产业基础的县城快速发展起来，吸引更多农民进城就业。第三，重点支持一些有特色、有项目和有旅游资源、传统工艺、非物质文化遗产的建制镇迅速发展起来，形成小城市，吸引一部分农民进来。这样，通过不同政策的搭配组合，能够有效促进县城和中心集镇竞相发展、相得益彰的城镇格局的形成，最终为农民市民化提供有效载体。

（四）加快户籍制度改革

户籍制度已成为农业转移人口市民化的最大制度性障碍。落后的、不合理的户籍制度，不仅滞后于城市化的进程，而且严重阻碍农业转移人口市民化，已到了非改不可的地步。农民变为市民，要求我们对户籍制度进行彻底改革。

1.要取消农业户口和非农业户口的规定，推行常住人口居住证制度。推行这一制度，可以采取循序渐进的办法，先完全放开县城的户口，然后放开中小城市的落户，最后放松大城市和特大型城市的落户。户口准入的标准，可以以城市住房、稳定的职业和收入为依据，也可以以其他条件为标准。例如，上海推行“居住证+服务年限”模式；广州推行“居住证+积分制”模式；重庆推行城乡“335”双保障模式。

2.适当改革土地制度。改革土地制度，第一，必须在确保农民拥有对土地的使用权的前提下进行，尊重农民的意愿，绝不能强迫农民进行土地交易。第二，建立土地流转制度，让农民有权对其承包的土地进行处置。土地流转制度可以使农民不再以土地为生，他们到城市生活以后，土地使用权仍然是他的，同时又多了一份收入，农民变为市民的积极性大为提高。

（五）提高农民的综合素质

从土生土长的农民变为城里人，不仅仅是身份和地域的转变，更重要的是生活方式和思想观念的转变。农民如果认识不到这一点，仍然是在农村的做派，他是很难融入周围人群中去并适应城市生活，他的城市生活一定是不如意的。已有的事实也证明了这一点，农民的素质越高，其适应城市生活的能力也就越强，人际关系也越好，幸福指数也越高。因此，要想让农民留在城市，提高农民综合素质是当务之急。

1.转移到城镇居住和就业的农民要深刻认识到文明素质的极端重要性。加强文明修养，第一，注意言谈举止，不大声喧哗，不随地吐痰，不乱丢垃圾。第二，待人友善，尊重别人。第三，注意个人卫生，不污染环境，养成卫生习惯，树立文明意识，做一个受人欢迎的城市居民。

2.不断加强自身学习。第一，经常收看电视，积极关注国内外大事，经常阅读报纸和杂志，了解经济社会发展状况。第二，学习身边好人好事，学习先进人物行为，学习劳动模范事迹，主动关心自己周边的人和事，增加主人翁责任感。第三，积极参加社区举办的各种社会活动，锻炼自己的交往能力，学习城市生活方式，学习新的行为规范和价值观，学会与人相处，学会理性看待问题，学会与人沟通交流，提高自己适应城市融入城市的能力。

3.政府要加强对转移农民职业技能的培训。就业是民生之本，要想留住农民，就必须让农民有活干，有钱赚。而转移农民普遍缺乏就业技能，缺乏一技之长，限制了转移农民的就业。为此，政府要把提升转移农民的就业创业能力作为首要任务来抓，确保每个转移农民有工作。第一，要创设农民创业小额信贷基金，从资金上帮助有创业愿望的农民实现创业梦。一部分在外务工人员有一技之长，想创业但没有启动资金，限制了农民的发展，设立创业基金就是要鼓励农民大胆创业。第二，要设立转移农民教育培训的专项财政资金，保证技能培训落到实处，不走过场。政府每年都要拿出一部分财政资金，用于对转移出来的农民进行免费技能培训。第三，要设立转移农民就业培训机构，由市和县人社局专人负责此项工作，培训任务可以交给职业技术学院去完成。通过职业技能培训，使每个转移农民都能找到合适的工作，有一份稳定的收入，他们才能有能力有意愿在城市生活，成为新市民。

参考文献：

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-09.

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16.

［3］十八届五中全会公报［N］.人民日报，2015-10-30.

［4］2014年南阳市国民经济和社会发展统计公报［N］.南阳日报，2015-05-04.

［5］2015年南阳市政府工作报告［N］.南阳日报，2015-01-07.

［6］河南省人民政府关于印发河南省新型城镇化规划（2014—2020年）的通知［N］.河南日报，2014-07-31.

责任编辑：刘建文

中图分类号：D669

文献标识码：A

文章编号：1671-2994（2016）01-0162-05

收稿日期：2015-12-18

作者简介：赵明刚（1969-），男，河南西平人，南阳师范学院马克思主义学院副教授。研究方向：中国“三农”问题。

*本文系作者主持的南阳发展战略研究院专项课题《南阳市推进农民市民化对策研究》（nyzl201519）的阶段性成果。