甘肃国民政府社会危机应对能力初探
——以哈萨克族入甘为例

彭小蓉

（青海民族大学 青海 西宁 810007）

甘肃省自古以来就是多民族聚居的地方。汉、回、藏、东乡等民族在这里世世代代繁衍生息，为甘肃的发展做出了巨大的贡献。他们当中有一名年轻的成员——哈萨克族。哈萨克族是在民国二十五年到民国二十八年期间，由爱力思汗、阿德巴依、扎依甫、胡赛因等头人带领其部落共计约一万一千六百余人从新疆迁入甘肃讨来川、白杨河、二道川、青头山等地放牧。哈萨克族本是剽悍英勇的游牧民族，迁入甘境后，迫于生计之需对当地其他游牧民族和过往商队屡次进行劫掠，因而给当地社会治安带来了“问题”。对甘肃政府而言，数以万计的哈萨克民众在其部落首领的带领下来到境内则是一件棘手的突发事件。省府不仅要处理哈萨克族劫掠行径带来的社会治安问题和民族关系问题，还要解决数万哈萨克民众的生计问题。因此本文将从分析甘肃省政府应对这一突发事件的态度以及策略入手来考察其面对社会危机的治理能力。

一、哈萨克族入甘

民国时期，哈萨克族由新疆迁往甘肃主要原因是盛世才的暴政和“六大政策”影响下哈萨克族的自我宗教危机意识。哈萨克族迁入甘肃的活动有以下几个方面的特点：

（一）分批入甘，人数众多且分散放牧。

民国二十五年一月，阿德巴依率其部下 113户共计 565人从新疆迁入甘肃讨来川一带放牧。民国二十六年七月，爱力思汗、阿齐巴依分别率其部下约 890人以及同年九月扎依甫等五名头人率部约2570人辗转来到白杨河、青头山、鱼儿红、二道川一带。民国二十八年一月至二月，胡塞因等九名头目率部约6570人来到疏勒、讨来一带。根据马铃梆的统计：“以上四期，共计二千四百二十七户，一万一千六百八十人户。”[1]

（二）频繁劫掠和被掠。

入甘沿途和留甘期间，迫于生计不断抢劫周边民众，同时也受到蒙藏民族的劫掠。数万名哈萨克族民众在爱力思汗、阿德巴依等头目们的带领下迁入甘肃。入甘后由于生存与发展的需要，屡次对当地蒙藏游牧民族和商队进行抢掠。据统计：“自民国二十七年（1938）至三十一年（1942）间，甘肃省所属的安西、敦煌、玉门、肃北、酒泉、金塔、张掖、高台、临泽等九县局‘遭受的劫掠之案，屡见迭出，仅安西一县，被害者达750余家，损失马 650 余匹，驼 600 余只，羊 31000余只，牛 200 余头，其他衣物粮食，不可枚举’。”[2]同时，哈萨克族带来大量的驼马也成为其他游牧民族劫掠的目标。从游牧民族角度来看，劫掠是一件值得骄傲的事情，劫掠而来的财富也是受人们认可的。但是，哈萨克族对当地藏蒙游牧民族和汉回农家的劫掠和自身的被掠在一定程度上引起了民族间的矛盾和仇恨，从而给当时社会稳定带来了极大隐患。

（三）无地域归属感和安全感。

流离的哈萨克族游走于甘、青之间，不仅给政府的管理带来了很大的不便，而且自身没有归属感和安全感。民国二十七年春，阿德巴依率其部下由讨来川迁徙到青海，这是最早迁到青海境内的哈萨克族。二十八年五、六月，“哈萨克因马匹征收问题，生活发生恐慌，更因阿都巴依族在青海都兰状况颇佳，于是原住讨来之扎依甫、阿齐巴依、鳴斯木、通古斯巴依、依斯玛伍各族，以及新到之哈萨苏鲁通希勒布各部，皆悉数迁往青海都兰一带游牧矣。”[3]此时除极少数仍徘徊于甘、青交界，入甘的哈萨克部族大部分已迁到青海。迁往青海的哈萨克族各部落都对有着相同宗教信仰的马步芳抱有幻想，希望受到庇护。但是，现实却是残酷的。“既至尔里斯汗、胡赛英、扎乙夫、奴力哈里等部落逐渐集中后，马步芳既不对他们的生产和生活予以应有的安排，且不断征派骆驼马匹。未及一年，哈萨克族在马步芳的掠夺下牲畜缺少……迫使他们铤而走险，从事抢劫。”[4]后来，马步芳利用挑起的民族矛盾，借机屠害迁入青海的哈萨克族。由于受到马步芳的剥削和残害，第二年夏，哈萨克族又开始返回甘肃。到民国三十二年九月阿德巴依率部重返甘肃止，留在甘肃境内的哈萨克族主要分布在鱼儿混、硬干沟、红山湾、青石岩、黑大坂、敦煌、安西等地。“共八百七十二幕，四千零一十九人。”[5]哈萨克族东迁以后，往返于甘青之间，受到军阀马步芳的剥削与迫害，人力财力方面损失巨大，人口和牲畜数量剧降。迁往青海一方面是因为对马步芳的幻想，另一方面是甘肃国民政府始终没有明确划归属于哈萨克族的草地界线。因此，入甘的哈萨克族没有归属感和安全感。

二、甘肃省政府应对哈萨克入甘的策略及其特点

大批哈萨克族入甘后，由于劫掠案件和与当地牧民的草地纠纷等问题，引起甘肃省国民党政府的重视。关于甘肃省政府治理哈萨克族的政策，学术界普遍认为甘肃省政府对哈萨克族采取“剿抚兼施，以抚为主”的方针，例如：徐世华在《抗战时期哈萨克族入甘初探》中认为“统治阶级还在‘剿抚兼施，以抚为主’的反动方针指导下制定和实施了一系列‘安抚’、‘管理’哈民的计划、办法。”[6]但笔者认为从民国二十六年到二十八年，哈萨克族不断东迁进入甘肃境内，给当地社会治安和政府管理带来了“问题”。面对突发事件引起的社会危机，甘肃国民党政府奉行“五族共和”和蒋介石的民族政策，对迁入甘肃的哈萨克族主要采取“怀柔”方式进行招抚和管理，而“剿”则是形势所迫。甘肃省政府处理哈萨克入甘的政策及其特点主要有：

（一）积极应对、剿抚并用

民国二十六年六月，由阿德巴依率第一批哈萨克部族入甘后，由于连续的劫掠案件被当地民众申诉。县府上报后，省府派专员连同当地县局驻军进山妥善安置各部落。“国民二十九年以前，处理哈萨劫案，多由第一百师驻防肃州之二九八旅旅部派韩进宝入山处理之。”[7]国民二十九年九月，肃州旅部派四百个骑兵以练兵为名入山实则剿匪。民国三十年三月，韩起功师长与马步青旅长各派骑兵 150人进入讨来川剿哈匪。九月，哈萨头目沙陀盖请求进山剿匪，第七区行政专署遂派骑兵入青山头。由此可知，“剿”只是用于哈萨克族入甘前期，从民国二十九年到三十年底，共进行五次“剿匪”行动，主要是由青海军阀马步芳的驻防肃州旅部执行的，但由甘肃政府方面出动的只有一次。“剿匪”虽然打击了哈萨克族“不安分”分子的气焰，但没有从根本上解决问题，从而劫案层出不穷。

省政府一面与马步芳的驻军联合打击哈族劫匪，一面派专员进行招抚，其中郭署南先生曾两次被派去招抚，金在治被委任为宣抚专员，并设立哈民管理局。民国二十六年六月，阿德巴依率其部落沿新绥公路进入甘肃马鬃山后转入祁连山下的鱼儿洪放牧，防肃州驻军报告马步芳后，马步芳电令委任阿德巴依为哈萨克族的总首领。二十六年八月，爱力思汗率部族入甘，沿途劫掠。当时由贺耀祖主甘，接到玉门、安西县电呈恳请政府出面解决哈萨克族给当地带来的麻烦后，甘肃省政府委任郭曙南兼抚哈民事宜并拨赈款 2000元，协同曹启文专员、马步康旅长和程惠明县长入山调查入甘各部落情况并妥善安置于白杨河、青头山、二道川、疏勒河一带放牧。民国二十六年十一月，前三期入甘的哈萨克族各部落首领爱里思汗、扎依甫、阿都巴依、马尔丹等人受邀参加肃州招抚会议。会上马步康师长、曹启文署长讲话表示欢迎哈萨克族来甘，省府将奉行民族平等、信仰自由等原则，为各民族提供和平的生活。最后宣布了省政府批准的任命。“甘肃省第七区行政督察专员七署委任令：扎衣普为驻鱼儿洪新到哈民台吉；马尔南为驻鱼儿洪新到哈民乌库尔台；马尔海为驻鱼儿洪新到哈民扎兰；哈力木西、齐力柯巴依、都沙柯巴依、爱木而提为驻鱼儿洪新到哈民乡约；村而站为驻鱼儿洪新到哈民伊玛目。”[8]这次会议还初步划定鱼儿洪周围大约两千里的草地作为各部族放牧区。随后，甘肃省政府于民国二十七年在玉门县设临时“哈民管理局”。但此后两年里，哈萨克族往返于甘青之间，给管理工作带来了巨大挑战。民国三十年底，由青海返甘的各部落陆续受抚。“居酒泉青头山者凡一百二十七幕，居张掖南山者八百余幕。三十一年五月......讨来川哈民归顺手续完满，编查户口愿受赈粮；两月后，疏勒河哈民亦接受招抚”，“阿德巴依......移帐于敦煌南山余思塘（海子）附近。计有三百四十七幕，一千七百四十三人。”[9]

（二）采用“怀柔”政策

为了加强对受抚的哈萨克各部族的管理，民国三十二年，甘肃省政府颁发《安抚哈民实施计划》：“以抚为主，剿为辅”，把哈萨克族分为“就抚者”与“待抚者”。[10]省政府尽量笼络哈萨克族头目参与国家管理，对受抚的哈萨克族进行编制，并任命穆卡第尔为大队长，沙陀盖为副大队长，世范、马健、胡马尔等为队长，加委阿德巴依、胡士曼为肃西哈民队长。对于哈萨克族返新问题，甘肃省政府从民国二十七年开始，一面派专员前往新疆与盛世才商讨解决办法，一面规劝住甘民众重返故里。关于受抚的各部落枪支管理问题，则采取迂回战术。据不完全统计，最初哈萨克入甘“枪则有机枪、步枪、火枪等......今共有步枪约两万余支，子弹则较为缺少。”[11]到民国三十三年，绝大多数哈族交出枪支受抚领取赈济物资。由于省政府对入甘哈萨克族采取“怀柔”政策，并且笼络哈族头目参与国家管理，对于枪支收缴问题采取弹性处理方式，对于税赋问题实行前三年减免政策，哈萨克族入甘以后的劫掠案件有所减少。

（三）赈济安民

从民国二十六年九月开始，甘肃省政府对入甘哈萨克各部落的赈济工作与“剿抚”同步进行。“第八战区长官部派少将参议金在治为宣抚员，中央地方拨款十四万元。”[12]这是郭署南先生对截止民国二十七年为止赈济款数额的描述。此外还有对后期赈济总额的大致统计，“关于赈款，计酒、安、敦三县，共发四十七万一千八百零五元。三十二年省府又发四十二万七千三百一十五元。自此，酒泉一县，共领哈民安抚费一百万余元。”[13]详细救赈金额在马铃绑等人的文章中有零星的记载，现将所有的记载整理成表格如下：

注：根据马铃梆的《记离新入甘的哈萨克族》和《哈萨克入甘续记》整理而得。

（四）加强民族联谊

入甘后的哈萨克族，由于生计需要对周边各族的劫掠频繁，尤其对蒙古族造成的损失为最大，同时游牧为主的哈萨克族与蒙藏之间存在草场竞争。因此哈萨克族入甘引起了一定程度的民族矛盾。“为了寻求哈萨问题的解决，三十一年五月，甘省府派保安处长吉章简前往肃州......筹办蒙藏哈民联欢大会，以期实行半农半牧半共，扶植哈民自给自足。”[14]省政府举办蒙藏哈民大会的目的有三：一是希望缓解民族矛盾；二是划分草场牧地；三是加强对各族的管理。此外，政府在肃州成立边疆青年训练班，组织藏蒙哈族学生共同受训。哈蒙藏三族各有数十名青年参加边疆青年训练班，一起受训，从而加强民族交流。政府这些措施在一定程度上缓解了民族矛盾，维持了大局的稳定。

三、社会危机应对能力评价

无论从迫于生计的屡次劫掠案件引发的民族矛盾和治安问题，还是从大规模的人口迁入对当地民众带来的生存竞争压力来看，民国时期，数万名哈萨克族入甘确实成为当时的社会“问题”。面对突发事件引起的社会危机，甘肃省政府采取了及时果断的应对策略。从整体治理效果来看，甘肃国民政府的危机应对能力值得称颂。

为了缓解哈萨克族入甘引发的社会危机，甘肃国民政府及时派专员深入草地对东迁的哈萨克族进行调查；对劫掠匪徒进行剿抚和对流离失所的哈萨克族进行赈济；对各县哈萨克族人民进行数次的物资赈济；安排蒙藏哈族联谊会和组织各族青年参加边疆干部培训班；设立专门管理哈萨克族事务的机构；制定《安抚哈民实施计划》；对受抚各部族进行编制并委任其头目担任基层管理人员等。这一系列的措施充分体现了“国家在场”①，是代表国家权力的省政府对新加入的哈萨克民众从安民、立民、保民方面做出的努力，最终维护了多民族地区的安定统一。面对屡次劫掠引起社会治安问题的哈萨克族，甘肃省政府并没有坐视不理也没有胡乱围剿，而是派专员携带救济款前去调查招抚，对于胡作非为的匪头进行剿抚。为了专门处理哈萨克族事务成立“哈民管理局”，为了化解民族矛盾而召开哈蒙藏民族联谊会，为了招抚哈萨克族流民而不断拨款赈济，引导其自给自足。对于受抚的各部族的管理采用“怀柔”政策，并且笼络各部族头目参与国家管理。此外，甘肃省政府积极与新疆沟通商讨回新事宜，希望哈萨克族能回到自己的故土。甘肃国民政府在处理哈萨克族事务时始终奉行“各民族一律平等”理念，从某种程度来讲，甘肃国民政府表现出来的“国家在场”具有一定的积极意义。特定的历史背景下，甘肃国民政府的社会危机应对能力可谓是较强的。

但是，由于时代和国民政府所代表的阶级利益的局限性，甘肃国民政府对哈萨克族的治理只停留在表面上维持社会秩序层面。省政府在管理哈萨克族时表现出与“各民族一律平等”理念相符的宽容和仁慈，但是某些措施却违背了哈萨克民众的意愿，没能真正让流离失所的民众安居乐业。比如：以赈济款粮为招抚的诱饵，强迫部分游牧的哈萨族民族定居务农；对于各族草场界线的划定只见行动而未有实际效果，因而哈萨克族没有固定的赖以生存的区域，与蒙、藏牧民的草场纠纷时有发生，民族矛盾依然存在；编制后对哈萨克族的征赋也不断加重，导致人民潦倒不堪；采用软硬兼施的策略逼迫哈萨克民众返回新疆等则体现了甘肃省国民政府的“国家在场”对基层民众的生存产生消极的一面。直至解放前夕，哈萨克族在甘肃依然过着流民的生活，没有归属感和安全感。

综上所述：民国时期，哈萨克族逃难到甘肃，由于特殊的历史背景，哈萨克族受到双重统治：国民政府和军阀马步芳。甘肃省国民政府面对数万哈萨克族迁入甘肃引发的一系列社会问题和潜在的社会危机，采取了“怀柔”政策，对哈萨克族进行“剿抚”和赈济，进行编制和培训，从而稳定了社会秩序。从国家层面来看，甘肃省政府对哈萨克族入甘这一突发事件给予了高度重视，并通过一系列的“怀柔” 政策从整体上化解了潜在的社会危机，使哈萨克族成为其治下良民，社会趋于国民党统治时期的常态，可以说甘肃省国民政府应对社会危机的能力是值得肯定的。但是，从哈萨克族任命的角度来看，大多数哈萨克族和其他民族一样面临政府和马步芳军阀的双重压迫，更糟的是政府始终未能给他们划定明确的草场界线使其过着流民的苦难生活。

注释：

① 国家在场：“国家在场”理论源于西方，主要探讨国家与社会的关系，国家的存在是研究者无法回避的核心问题，国家不仅“在场”，而且国家利用自身的权力，加强对下面的整合和渗透。20世纪80年代以来，受杜赞奇、黄树民等的启发，运用“国家在场”的理论框架分析国家与乡村社会、市民社会和宗教信仰等方面的学者越来越多而且也提出了许多精辟的观点。