轨道交通车辆段综合开发新模式探讨

北京轨道交通运营里程已从2003年的114公里发展到今天的527公里，累计投资额已达3200亿元。按照市政府制定的2020年运营里程达到1000公里的计划安排，政府还需投入近3500亿元的建设资金、以及相应的地铁建设用地，财政资金和土地供给压力巨大。

北京市基础设施投资有限公司作为北京市轨道交通的投资主体，近几年在市政府及相关部门支持下，大力推进轨道交通车辆段上盖综合开发利用，通过多年探索努力和不断技术创新，成功运作五路停车场、郭公庄车辆段、平西府车辆段上盖物业开发项目，“创造”出依托轨道交通核心功能的复合型城市综合体，取得很好的社会效益和经济效益，在一定程度上减少轨道交通建设投资，拓展了轨道交通建设资金筹措渠道。

显著的效益

五路停车场位于海淀区西三环外玉渊潭乡，该项目于2012年底至2013年初实现入市交易，交易额为46.5亿元，政府获得土地收益16.5亿元。

地铁九号线郭公庄车辆段位于九号线最南端。2011年9月，郭公庄车辆段上盖综合开发项目基本完成下部结构工程后，以带一体化条件上市的方式完成入市交易工作，交易额为35亿元，政府获得土地收益5亿元。

地铁八号线二期平西府车辆段综合利用项目位于昌平区回龙观，该项目于2012年底至2013年初实现入市交易，交易额为47亿元，政府获得土地收益16亿元。

很显然，北京轨道交通车辆段上盖物业取得了显著的社会经济效益：

首先，对现有建设用地挖潜，盘活了存量用地，集约节约利用土地效益明显。在确保轨道交通安全建设和运营的前提下，通过采取规划设计、结构超限审查、增加减振降噪措施、采用新型消防系统、日光采集系统、屋顶大面积景观绿化等多种技术创新手段，对车辆段的市政设施用地进行优化改造，四个车辆段上盖项目共为城市新增了约90公顷的城市建设用地，其中郭公庄、五路和平西府车辆段为84.68公顷。

其次，缓解了地铁融资压力，增加了保障房供给，解决了多项社会问题。郭公庄、五路和平西府车辆段的开发为政府增加约37.5亿元土地收益（50%作为资本金反哺轨道交通）、直接分摊地铁建设中的拆迁成本约23亿，同时为政府提供保障房34万平米、为当地乡村产业升级和挂账村旧村改造作出了贡献。

再者，提升了环境品质，完善了城市功能，解决了地铁的最后一公里难题。通过上盖开发把车辆段从割裂城市的路障转化为有机的城市功能节点，提升了区域整体品质，改善片区生活环境。并且，疏通了路网，改善了区域城市交通，提高了市民换乘便捷度和生活便利度，方便了地铁出行，地铁资源得到充分利用，实现真正意义上公共交通导向式土地开发。

此外，上盖物业通过完善城市功能，促进轨道交通和城市协同发展，实现了车辆段片区的精细化开发管理。具体表现为六个“一体化”：规划设计的一体化，轨道交通与周边土地统筹规划；交通组织的一体化，使地铁、公交、机动车、步行统筹考虑；空间利用的一体化，使地上与地下、道路等公共空间与地块空间有效衔接；施工步骤的一体化，使地铁建设与上盖施工时序有效统筹；市政设施的一体化，使市政供给、管线铺设有效统筹；物业管理的一体化，使不同建设空间的管理有效统筹。

对比可见，未开发的车辆段，体量巨大，轨道裸露，对城市形象有负面作用。长约1-2公里车辆段范围限制道路穿越，严重割裂了城市交通和功能。

以五路车辆段为例，该项目于2008年由北京市规划委启动组织一体化国际方案征集，2010年4月取得了市政府控规批复。原用地性质为市政基础设施划拨用地，通过规划创新将平面单一功能的市政用地调整为竖向复合的多功能用地。在满足地铁工艺使用及安全管理要求的前提下，为达到地铁停车场与周边城市环境的和谐统一，通过优化设计，五路停车场综合利用规划方案采取了从地下车站到停车场再到上盖多层次、多空间的一体化设计，把地铁6号线停车库放到了10号线运用库的地下部分，整合了地铁办公区域，节约出了约6.89公顷的落地开发建设用地；覆盖了10号线运用库和咽喉区，在其上部8.5米高度又创造出了9.45公顷的上盖开发区。地下车站上部预留上部开发结构及竖向交通，从地铁车站可直达上部综合体，实现无缝衔接。

该项目外观不仅是城市生活功能的一部分，而且车辆段基地周围亦成为一个富有活力的城市生活节点，极大提升了区域整体形象。

创新与问题

北京车辆段综合利用，实现了管理和技术的重大创新突破，被国土资源部列为全国土地节约集约利用优秀案例，获得了第二十八届北京市企业管理现代化创新成果一等奖。

首先是对现有土地利用模式的创新与突破。现有的土地利用模式是一种土地性质对应一种规划用途，经营性用地与市政设施用地完全脱离，基本不能兼用。市政设施用地采用划拨方式给予轨道交通产权单位进行轨道交通设施的建设；而经营性开发地块达到上市条件后由政府按照现行招拍挂方式公开出让。车辆段综合利用的创新在于，并不是在新增“白地”上进行建设，而是在既有存量市政设施用地上部再造了一块经营性用地，采用的是全新的“一级半”开发模式。“一级半”开发模式是指，在由车辆段一级开发商（一般为轨道的投资主体）负责整体的策划及上下部的统一规划设计后，进行土地征用及地铁车辆段的土建结构施工，即通过在地铁停车场上部建造一块具备熟地条件的“人造地皮”后交给政府进行公开市场交易，确定二级开发商后再进行上部规划区的开发与建设。

其次是土地权属划分和出让方式的创新。为确保轨道交通的安全运营及二级开发商在上盖部分的开发权益完全性，在上市规划条件中，第一次采用了“三维出让”、“立体钉桩”的土地权属划分方式。由于车辆段用地在竖向范围内车辆段空间与开发空间交织在一起，可采用“三维钉桩”及“三维出让”的方式将车辆段用地从空间而并非平面上进行空间划分，通过三维坐标点的确定可以清晰地处理产权空间分层的问题。第一次明确了上盖区的用地属性为经营性的混合用地，同时通过图纸明确了上盖区平面的出让范围，标注了不同区域的竖向绝对标高，使得出让的空间关系清晰明确，为二级开发的土地证的办理扫清了障碍，也使得后期轨道运营与开发建设管理的界面清晰。

再者是科技、工程技术手段的创新。车辆段上盖综合利用工程具有特殊的复杂性，是个系统工程。其最大的特点是融地铁、轨道交通综合体、物业（住宅、商业等）于一体，其工程特殊性决定了上盖开发实施必须遵从轨道交通运营安全第一的原则。在实施过程中采取了规划设计创新、增设环评措施、特殊采光通风措施、结构超限措施、消防措施等技术手段以确保轨道交通的安全和上部开发能够满足各种规范的要求。考虑到车辆段综合利用工作的特殊性，开发设施预留工程与轨道工程建设必须同步设计，同步实施。因此在前期就把设计及工程分为了A、B两部分。A部分为可经营性综合利用设施；B两部分为轨道交通专属的各种设施。在方案稳定后，组织相关单位研究确定了综合利用中设计及工程的界面划分原则，并开展同步实施工作。

最后是成本认定的创新。项目总成本为开发新增的土建工程费用、市政设施及环评措施、财务费用、税费及管理费用等，同时还包括分摊了地铁的征地拆迁费用和部分地铁工程费用，减少了政府的轨道交通的投资。由于车辆段的征地拆迁费用是由轨道交通建设资金一次性投入，车辆段综合利用则把征地拆迁费用按照一定的比例由地铁与开发共同分摊；土建工程费用参考未开发车辆段造价进行切分，多出部分由开发分摊；为开发服务的各项前期费用和市政费用由开发承担。总成本依据评估公司对周边土地的市场情况评定，上述相关投入最终由审计部门和发改部门审核认定后上市交易。

在实现创新与突破的同时，车辆段土地的综合开发利用仍存在两大问题：

一是车辆段物业开发的一体化土地获取方式受限。按照我国现有土地管理的相关法律规定及实际实施过程中的供地制度，经营性用地一般采用“净地”招拍挂出让，使得车辆段上盖物业开发的一级开发与二级开发脱节，无法实现一体化同步建设，导致产生运营安全、成本增加等不利影响，增加开发难度。在目前轨道交通快速发展的背景下，招拍挂出让方式难以使车辆段开发跟上轨道交通建设步伐，影响车辆段上盖物业开发长远发展。

二是车辆段物业开发审批流程有待规范。由于轨道交通车辆段上盖物业开发的复杂性，涉及政府部门较多，目前我市尚未形成较为完善和统一的审批流程，大多处于一事一议的阶段，导致项目的审批流程较为繁琐和复杂，不利于轨道交通车辆段物业开发项目的推动和规模化发展。目前车辆段上盖物业开发与轨道建设没有良好衔接，没有形成适宜于综合开发利用的审批流程，且在物业开发过程中，在规划、建设、园林绿化、消防、人防等方面涉及较多现行规范、标准及管理规定中未涵盖或需突破的内容，客观上形成了一事一议的办理方式，沟通协调成本成倍增长，延长项目开发周期，影响项目顺利实施，车辆段物业开发审批流程有待规范。

三点建议

到2020年，北京运营线路将达到32条，车辆段综合基地还将新增约19个，总用地面积约500公顷。如果一半能够采用综合利用，将为北京市新增建设用地约250公顷，预计未来将增加政府土地收益约150亿元，相当于一条地铁线的投资。

为缓解政府的资金压力，确保轨道交通可持续发展，加强车辆段物业开发的力度和规模，统筹推进轨道交通相关空间资源有效整合、挖掘土地集约利用价值，将成为轨道交通资源开发创新和实践的重点。

但在推进的过程中，一方面应统筹规划、试点先行。政府须尽快制定未来新建的轨道交通车辆段上盖物业综合开发整体规划。从落实城市总体规划、城市土地利用规划，引导城市发展的角度出发，政府主管部门应做好顶层设计，统筹制定车辆段上盖物业综合开发整体规划，以一点带面、全面开发，避免出现滞后于地铁建设的现象，造成资源浪费。

另一方面要政策创新、高效运作。在借鉴港铁等经验的基础上，授权轨道交通投资主体，对车辆段上盖物业综合利用统一实施盖下建设、盖上开发，封闭运行。既要授权轨道交通投资主体对车辆段周边商业、交通等功能进行一体化设计，车辆段建设与上盖一级开发同步实施，以保证地铁建设安全、提升建设效率，降低上盖建设成本，进而增加政府土地收益；也要授权轨道交通投资主体对车辆段上盖进行二级开发，确保二级开发收益提升投资主体融资能力，同时也确保全部收益反哺轨道交通建设及还本付息。同时，也可借鉴深圳地铁经验，将地铁车辆段和地铁车站上盖及相邻地块以作价出资方式增资注入轨道交通投资主体，实现车辆段物业一体化开发。

此外，还应优化程序、高效审批。轨道交通作为城市重大基础设施，属于政府审批类投资项目，如将车辆段上盖物业开发从线路规划、可研审批到工程建设统一纳入轨道交通审批体系，借助轨道交通审批流程，将大大提升车辆段上盖物业开发的效率。在发改、规划、国土、交通、环保、园林、建设、消防审批等方面，建立规范统一快速的上盖开发审批流程，提升项目运作效率，避免审批一事一议。

车辆段上盖物业开发是从内涵上挖潜城市土地利用潜能的新型土地开发模式，同时它也是一项系统工程，往往涉及对政策法规及城市建设固有机制方面的创新，因此需要在车辆段上盖开发的各个环节得到各级政府的大力支持，引导这种新型土地开发模式健康发展，发挥其对城市社会和经济发展的积极效用。

（作者单位：北京市基础设施投资有限公司）