美国国家公园土地政策及其对中国不可移动文物土地问题的启示

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美国国家公园土地政策及其对中国不可移动文物土地问题的启示*

郭萍1， 李大伟2

(1. 北京工业大学 建筑与城市规划学院， 北京 100021； 2. 中国文化遗产研究院 文物研究所， 北京 100029)

摘要：在当下中国城镇化进程中，由于相较可移动文物而言，不可移动文物高度依附于土地而存在或以土地为物质载体，土地问题成为不可移动文物保护所面临的最大挑战。美国在建设国家公园过程中较早意识到土地之于其体系建设的重要性，其在用地配额、土地征收经费、原住民补偿与安置方面采取的不少具体措施均值得中国借鉴。

关键词：美国国家公园； 城镇化； 土地政策； 不可移动文物； 土地问题； 用地配额； 原住民补偿

收稿日期：2014-10-12

基金项目：国家社会科学

作者简介：郭萍(1983-)，女，湖北嘉鱼人，助理研究员，博士，主要从事文化遗产法等方面的研究。

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.03.04

中图分类号：D992.36文献标志码：A

土地问题是不可移动文物在当下中国城镇化进程中面临的最大挑战。对于不可移动文物而言，土地可以说是决定其存亡的关键因素。不可移动文物之所以得赋其名，主要是因为其相较可移动文物而言，高度依附于土地而存在(如文物建筑)，或以土地为物质载体，本身与其所处土地存在物理上的包容关系(如古遗址、古墓葬)，作用于不可移动文物所处土地的行为，会对其产生直接影响。土地用途限制即顺理成章地成为中国保护不可移动文物的主要手段。或许正是基于此，《文物保护法》第十七条至二十条对文物保护单位本体、保护范围和建设控制地带内的土地利用作出不同程度限制，以期通过限制土地上建设活动的方式保障不可移动文物的安全。

与此同时，土地也是重要的生产生活资源，是推进城镇化指标实现的基本要素之一。即使是在全面反思过往城镇化弊端的“新型城镇化”的推进过程中，道路交通、城市绿地、文化场馆等基础设施建设，棚户区改造等惠民项目的开展，仍需依赖土地为其提供承载空间；不仅如此，土地使用权出让中获得的土地出让金，至今仍是地方政府最大的财政收入来源和开展基础设施建设的主要经济支撑。由财政部公布的2010—2013年《地方政府性基金收入决算表》观之，自2010年以来，国有土地使用权出让收入占地方政府性基金收入的比例虽然呈下降趋势，但仍保持在绝对多数的80%上下浮动(如表1所示)。

表1　2010—2013年地方政府性基金收入支出对比　亿元

数据来源：2010—2013年地方政府性基金收入决算表.http：//yss.mof.gov.cn/2010juesuan/201107/t20110720_578410.html。

地方政府在财政收入和基础设施建设方面对土地的重度依赖，导致以土地用途限制为其“护身符”的不可移动文物往往成为不被选择者。土地政策也因此成为当下中国不可移动文物保护的关键因素。

美国国土面积与我国较为接近，其境内文化和自然遗产资源同样藏量丰富。为实现对这些资源的有效管理，美国联邦政府以国家公园(National Park)体系为依托，采取了一系列卓有成效的措施，尝试解决我国不可移动文物土地政策中同样面临的诸多问题，如遗址用地配额和经费解决、当地居民的补偿及安置、遗址资源禀赋差异性的处理等，并在世界范围内获得较广泛的认可。在这些措施中，不乏一些技术性较强、与中国制度“排斥反应最小”的技术性规则，可资决策层在为不可移动文物谋划土地政策时借鉴。

一、美国国家公园土地政策：由中国不可移动文物土地问题出发

在2014年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《新型城镇化规划》)中，作为“创新规划理念”一节的具体执行方面之一，“文物保护单位保护范围”被划入“禁止城市建设开发活动”的“禁建区”。在国民经济和社会发展的全国性规划中明确强调文物保护单位之于城市建设开发活动的优先顺序，在中国尚属首次。因此，虽然目前中国中央政府尚未为不可移动文物的用地需求制定具体政策，但是《新型城镇化规划》的强制性要求，无疑为此类政策的出台带来新的契机。

既然国家层面已为这一问题的解决积极表态并率先垂范，考虑到土地之于不可移动文物保护的关键作用，中国不可移动文物土地政策的出台之日应当是可以期待的。

目前，用地配额(在我国为用地指标)、经费、原住民安置与补偿等，为构建中国不可移动文物土地政策体系需解决的几个主要问题。而这几个主要问题，将构成本文探讨美国国家公园体系中土地政策的主要框架。

(一) 用地配额

美国50个州的面积约为23亿英亩。虽然美国本身秉持土地私有的原则，但在整个国土面积范围内仍有不少国有土地，如至2004年，美国国土内42%土地属于国有。在这42%的国有土地中，联邦政府土地面积约占总面积的31%，主要为疗养地、游览地、历史文化胜地、森林土地、荒地、草地、牧场等[1]。

在美国，联邦土地管理局(Bureau of Land Management，以下简称“BLM”)和国家公园管理局(National Park Service，以下简称“NPS”)均具有解决不可移动文物类文化资源的土地需求的职能①。

其中，BLM主要负责所有联邦土地的管理工作，其解决文化资源土地配额的方式为在全国性土地规划中强制性预留文化资源类土地的配额。BLM在其管理手册中规定，根据不同用途，各联邦所属土地在规划土地范围内，应为已知(Known)或已立项(Projected)的蕴藏有文化资源(Cultural Resources)*BLM所谓文化资源，包括考古遗址(archaeological sites)、历史遗迹(historical sites)和具传统文化重要性的场所(places of traditional cultural importance)等。See，The Bureau of Land Management：APPENDIX H：Special Cultural Resource Management Areas，online.的区域预留一定的土地配额(Allocation)[2]。这些预留配额体现于土地管理局的“土地利用规划(Land Use Plan)”性质的“资源管理规划”(Resource Management Plans)部分，主要用于评估并沟通公共用地方面的问题，为强制性规定[3]。

NPS则以征收作为掌握土地实际控制权的最佳方案。NPS是美国国家公园的最高管理机构。如果说BLM还只是在国土规划层面确保不可移动文物的用地需求，NPS则是此项用地需求的具体执行者和补充者。NPS认为，如果在国家公园范围内有非联邦所有的土地，那么“征收(Acquisition)土地是实现该土地范围内自然和文化资源有效管理”的最佳途径。只要确有必要且适当，NPS可根据相关部门颁布的土地交易和评估政策，尽快向国会申请开展征收事宜[4]。由此可见，征收并进行补偿是NPS解决用地配额的方式之一。

此外，NPS还将土地所有权的解决前置到国家公园申报阶段，以避免申报成功后因土地产权问题影响实际管理效果。在拟申报的国家公园的可行性论证报告中，土地所有权状况是强制性的论证要点。如果该拟申报国家公园的土地所有权问题较易解决(如土地所有权人愿意将地卖给联邦政府)，NPS将更倾向于将其纳入国家公园管理体系[5]。

不过，NPS征收土地也应在现有法律和规则框架下进行。即使其对于国家公园的土地事务享有极大权力，该权力仍是有限且受到监督的。首先，每处国家公园均制定有相应的土地保护规划(Land Protection Plan)，所有有关遗址的土地问题均应在土地保护规划授权范围内进行；此外，如果NPS认为有必要征收土地，需经国会同意。不经国会同意的征收程序不得启动；而且，在NPS所管辖的国家公园中，也有一些区域经国会批准，可继续开展一些已延续较久的生产、生活活动，如耕作、放牧、新建低密度的房屋等。

另外，在实践中还存在土地所有权人拒绝NPS征收其土地的情况。在这种情况下，NPS则只能尊重所有权人的意愿，转而与地方政府达成合作协议，由其对未购买土地的国家公园的保护情况进行监管[5]。

(二) 土地征收经费

NPS拥有一大笔专项用于土地征收的经费，这是其能实现国家公园有效管理的重要原因。这笔经费主要来自于“土地及水保护基金”(the Land and Water Conservation Fund，以下简称“LWCF”)。LWCF于1964年由国会创设，专门用于事关全体美国人民利益的自然资源、水资源和文化遗产所需的各项费用[4]。基金按年度拨付经费，数额不定，来自石油、天然气等能源类公司的土地使用费。基金走向主要分为两部分，一部分直接由联邦政府的业务部门支配，用于征收土地等；另一部分用于资助地方政府保护地方的自然和文化资源，联邦与地方政府各出资50%*Land & Water Conservation Fund.What is the Land & Water Conservation Fund?.http：//lwcfcoalition.org/about-lwcf.html.。

除了拥有较为稳定的土地征收经费来源外，NPS还会对其所投入经费的效益进行评估。根据一份由第三方机构“公共土地信托”(The Trust for Public Land，以下简称“TPL”)对LWCF在16片联邦土地上所作投资回报分析报告，1998—2009年，LWCF累计投入经费5.37亿美元，获得13.1万英亩(约530.14平方千米)土地的实际管理权，获得的经济效益约折合20亿美元，即投资与收益比约为1∶4。除此之外，16片区域每年吸引游客1100万人左右，为地方带来5.11亿美元的收入[6]。

由该报告可以看出，作出分析报告的信托机构倾向于认为LWCF的投入与产出成正比；此外，报告在评析投入与产出时，没有简单地仅以直接经济收益作为统计基础，而是综合考虑基金设立目标(如水土保持、有效避免洪水等自然灾害等)的实现情况并将其转化为经济效益进行评估；不仅如此，该评估报告还考虑到此类投资产生效益的周期较长的特点，将其预测的目前的基金投入在未来10年的潜在经济效益也列入评估数据之列。

(三) 原住民补偿与安置

无论是BLM还是NPS，对于文化资源所处土地的限制或购买，都涉及到土地的购买或补偿标准的问题。

在美国联邦政府层面，如果政府基于公共利益征收私人土地或限制私人土地权利的行使，则主要有两项措施补偿这一征收或限制：一为依据《联邦土地征收统一评估标准》，对土地价值进行评估，并据此确定征收时的购买价格；二为通过土地发展权转移，将原住民在不可移动文物所在土地上本应享有的完整权利或被限制的部分权利转移到另一块土地上行使。

1. 《联邦土地征收统一评估标准》

如果联邦政府基于公共利益征收公民土地，那么，可依据《联邦土地征收统一评估标准》(Uniform Appraisal Standards for Federal Land Acquisitions，以下简称“《评估标准》”)，以市场价格评估被征收者土地而后由政府进行收买。根据《评估标准》要求对土地进行评估时，一般应以其“最高且最佳用途(the Highest and Best Use)”为考量标准[7]。

不过，“最高且最佳用途”是在一般情况下适用的标准。由审判实践来看，“最高且最佳用途”也有例外。这一例外主要体现在对农地(Farm Lands)的征收中。在对农地进行征收时，有些法院倾向于综合参考农地“目前用途(the Current Assessed Value)”和“最高且最佳用途”制定土地征收价格，其中，“目前用途”为着重考虑的因素[7]。

在实际执行中，NPS一般参考《联邦土地征收统一评估标准》、以市场价格或者收购土地，或由法院判定以何种价格购买；如果仍然无法与土地所有权人就征收达成合意，而NPS又认为确有必要将土地处于其实际控制之下，则将采纳保底的方案——征用。不过，这一方案的采纳仍是有条件的。例如，在阿拉斯加州，如果NPS决定不采用征收而是征用的方法使土地处于其控制之下，需首先就欲支付的土地收购价格作出说明[4]。

2. 土地发展权转移

土地发展权转移(Transfer of Development Rights，以下简称“TDR”)，是另一用于解决政府基于公共利益征地而使原住民权利受限的补偿性制度，指将一块土地进行非农开发的权利(实际上是整体土地产权束中多项权利中的一个部分)通过市场机制转移到另一块土地。其基本运行方式是：某地块上进行如非农业开发之类的权利可以从权利发送(或出卖)区的地块上分离出来，并被有偿转移到权利接受(或购买)区的另一地块上，这样，权利接受区(或地块)就可以获得比原来土地利用规划中确定强度更高的开发强度[8]。

TDR概念首见于英国、确立于美国，该制度经由“宾夕法尼亚中央运输公司诉纽约市”案件[9]受到关注并初具雏形。TDR之所以得以制度化，本身即源于城市发展背景下历史古迹或地标建筑保护的需要。此后，该制度不断发展，成为美国中央及地方政府“为解决历史建筑保存区、自然保育区及重要农地等自然、文化资源保存问题，而逐渐形成之策略性工具”[10]。而彼时TDR制度孕育的背景，正与当下我国城镇化过程中，不可移动文物保护的强烈现实需求具有相似性。

根据美国TDR运行机制，要适用TDR，首先应对转移的两块土地进行分区：一处地块基于生态、农地、文化遗产、地标建筑保护等需要，其开发强度被限制(或禁止)[11]，这一地块称为“出让区(Sending Areas)”。被划定为土地发展权出让区内的土地所有者有两种选择：一是保留土地发展权(不转让土地发展权)，只按原规划规定对土地进行有限使用；二是转让土地发展权，获得经济补偿；另一处地块为有发展需求的城市发展区，称为“受让区(Receiving Areas)”，其地理空间范围一般根据城市发展方向、城市基础设施建设、城市经济空间聚集等划定，其土地开发密度和强度(主要体现为建筑容积率)因受让了“出让区”的土地发展权而变得更高。一旦“出让区”地块的土地发展权被买走，该地块将永远不能开发，而“受让区”地块上可建造的建筑面积是两个地块的土地发展权所含建筑面积之和[12]。一般来说，政府为了保护农地、开敞空间、环境敏感地带和历史古迹，在土地所有人自愿的前提下，可按照市场价购买特定地区的土地发展权。政府在支付土地发展权价款后，土地仍归原所有权人所有，但其开发利用受到了限制。如果土地所有权人在出让其土地发展权后想进行非农开发建设，则需要向政府买回其土地发展权。通过这一方式，联邦政府使农地、开放空间、环境敏感区和历史古迹得到永久性保护。

二、对中国不可移动文物土地问题的启示

客观地说，上述美国联邦政府采取的某些措施并不具备直接进行“制度移植”的条件。例如，目前中国还没有一个如NPS般能全权管理不可移动文物所涉事务的行政机构，而该事务可能分属于文物、城建、园林、公安、宗教等部门“多头管理”，这就使得该制度的移植面临由谁主管的问题。在现有管理体制下，即使全面借鉴该制度，其管理效能显然也会大打折扣。其他类似体制层面的建设，如政府“依法治国”理念的建设、中央实现对地方不可移动文物土地的有效监管、建立经费评估机制等，均非短期内可实现或见效。

不过，除此之外，上述美国在其国家公园土地管理的用地配额、土地征收经费、原住民补偿与安置等方面采取的具体措施，仍颇能给中国不可移动文物土地问题以启示。

(一) 用地配额

用地指标的实质是一种用地配额。用地配额则是解决中国不可移动文物土地问题的根本，正所谓“谁所有，谁管理，谁受益”。在当下用地分类体系下，不可移动文物用地还无法跳脱《土地管理法》第四条所确立的建设用地、农用地、未利用地这一基本用地分类框架，不得不与建设用地、农用地等“抢指标”。

解决问题的关键在于为不可移动文物用地单列指标。实际上，中国已有为一些特殊用地需求“开绿灯”的先例，如基于国防、军事、生态等重大项目的土地需求，已经出现了针对这些项目的土地指标方面的优惠。而且，前文已述，《新型城镇化规划》中已明确将文物保护单位的保护范围列入“禁建区”，实际上已为不可移动文物的一部分用地保障提供了政策依据。在未来的政策制定过程中，应当结合目前正稳步推进的全国以土地为核心的不动产登记，进一步开展不可移动文物土地状况的调查和研究工作，使决策层进一步认识到不可移动文物的重要性及保障其土地需求的必要性与紧迫性，进而将不可移动文物土地需求指标单列以立法形式固定下来，即可解决不可移动文物土地指标的合法性和可行性问题。

(二) 土地征收、征用经费

在中央层面同意为不可移动文物单列土地指标的前提下，配套的土地征收、征用经费当然不可或缺。但是，建立科学的经费使用评估体系的重要性，并不逊于充足的经费保障。

虽然“唯GDP论”在官方层面已不提倡，但由于可量化，因而操作性强，这一评价体系的惯性仍然深刻影响着至少是地方政府层面管理者的决策。对于不可移动文物而言，由于其往往占地较大，因而土地征收、征用经费所费不菲且经济效益较弱，如果不能产生其他效益，如作为绿地满足城市人均绿化率指标、开放为博物馆等公共服务设施等公认的城镇化率指标，而是纯以保护为目的，不少地方政府会失去积极性，由此导致征收、征用工作无法推进。

问题的症结之一即在于对于不可移动文物的土地征收、征用经费没有建立更科学的、符合其效益产生方式的评估体系。自各类不可移动文物保护经费设立以来，如何评价经费的使用效果，一直未在中央层面经由科学论证予以明确。地方各级政府对中央拨付的文物保护经费用途理解得参差不齐，也与中央决策的不够细致不无关系。

反观美国的LWCF，其建立的经费评估体系以基金设立目标的实现状况为导向且关注到了文化资源效益的可持续性，因此对于我国建立不可移动文物基金设立目标及基金使用效能的评价指标有可资借鉴之处。

进而言之，我国应为不可移动文物基金设立更深入的、符合其资源禀赋的目标，而不应强制要求其同时实现经济发展、环境协调等其较难兼顾的综合目标。在此基础上，我们还应为遴选不可移动文物基金使用效能评价指标确立价值导向，打破当下“一刀切”地以GDP为评价标准的局面，以基金设立目标为出发点，以目标的实现效果设置相应评价要点。考虑到不可移动文物所产生的社会效益将是持续性的，在评价实现效果时，不应仅评价当前效益的实现情况，而应参考LWCF的评价方法，根据经费投入对象的性质，将未来的、已可预测的效益也估算在内。

(三) 原住民补偿与安置

美国的TDR制度影响十分深远，日本、我国台湾地区的土地发展权转移(或容积转移)制度即源自美国。虽然美国与我国的土地所有权制度存在较大区别，但其制度设计仍对包括遗址用地在内的需实行土地用途管制的区域管理具有可借鉴性。

1. 在土地发展权配置机制中对土地所有权人土地发展权益的尊重

不可移动文物保护所需用地对应TDR中的“出让区”。在城镇化建设过程中，基于不可移动文物保护要求，常常需要限制农民集体所有的土地用途，或将其转化为国有建设用地。这就涉及到转变土地所有权性质或限制土地用途的补偿问题。目前的补偿数额标准系以《土地管理法》第四十七条所述“被征收土地的原用途”为基准给付。但实际上，对于作为林地或宅基地的农民集体用地而言，如果依据现有用途，其补偿标准显然低于建设用地。部分地方政府正是通过这一方式“与民争利”，赚取此类补偿与建设用地开发之间的“价格级差”，而这也是不少失地农民上访的主要原因。

不过，随着“法治中国”的治国方略上升到中央决策层面，“把权力装进制度的笼子”已是大势所趋。部分地方政府由价格差中赚取“土地红利”的现象必将随着土地征收、征用制度的完善而渐渐消失。即使为保护不可移动文物，也应尊重土地所有权人或使用权人的意愿，并有偿地以合理方式和价格取得。至于具体的价格执行标准，则将是另一较为复杂的课题，在此不赘述。

2. 土地、房屋产权清晰，城市规划中同一性质地块容积率规定清晰

土地、房屋产权清晰和土地用途管制，是美国TDR制度运行的两个基础。只有土地、房屋产权清晰，土地和房屋评估机构才有可能明确权利归属并完整掌握房屋的所有信息，政府才能确保所有权利人(即未来的土地交易主体)都被考虑在内，具体的土地发展权交易才具可操作性；而土地用途管制，则以容积率为其目标实现方式。即基于不同土地用途，给土地配给不同的容积率，据此实现对土地的管理。在此基础上，才有可能通过容积率转移的方式，实现土地发展权转移。

有鉴于此，已有学者指出我国城市规划中容积率自由裁量空间过大的弊病，认为，美国明确、统一规定了各类用地容积率指标，这些规定虽然“刻板”，但从根本上保证了规划严肃性。就中国而言，则应不论地块具体区位，只要同一类土地用途，均严格接受同一套容积率指标的限制[13]。

3. 不同地块上土地增益的平衡机制

虽然从我国《宪法》规定来看，政府为行使公共职能需要而适当强制征收土地的合法性并无太大问题。但是，在不同地块上土地增益的平衡机制方面，美国的制度设计显然更为精致。所谓土地增益，也称土地增值[13-15]，在本文研究语境下主要体现为农地转化为建设用地不同用途价格之间的差额。成功实现土地增益的平衡，是美国TDR受到肯定，被认为是一种“富有创见和可操作性”的制度十分重要的原因之一[11]。

在中国，也并非没有这种增益机制运作的土壤，如广东省广州市海珠区、浙江省都已开展了有关TDR的试验，通过政府指导和市场运作进行土地指标交易，而社会对其效益的评价也较为正面[8，14]。不过，粤、浙两省试行TDR制度的初衷并非主要为满足环境、文化资源、农地等保护的需要，而主要用于解决当前土地利用指标、基本农田保护和占补平衡等诸多限制条件下的建设用地需求问题。

从《新型城镇化规划》的导向来看，作为不可移动文物中一大类的文物保护单位的用地保障已有了政策依据；加之在中国已有效果不错的实践，TDR作为不可移动文物用地保障重要措施之一的可接受度应当是较高的。而且，随着中国政府“依法行政”理念的贯彻深入，“与民争利”的趋势将会逐渐减弱。只要在采用TDR方式满足不可移动文物用地需求时，能在中央层面为土地增益的平衡设计更为精致的方案，则将TDR作为不可移动文物土地问题的解决方案，在中国应是具有较强的应用前景的。

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Revelation on land policies of National Park in USA and land

problems on immovable cultural relics in China

GUO Ping1, LI Da-wei2

(1. School of Architecture and Urban Planning, Beijing University of Technology, Beijing 100021, China; 2. Institute of Cultural Relics, Chinese Academy of Cultural Heritage, Beijing 100029, China)

Abstract：In the process of current urbanization in China, as comparing with the movable cultural relics, immovable cultural relics attach to the existence of land highly or make the land as the material carrier, therefore the land problem become the biggest challenge that immovable cultural relics facing. The importance of land for the construction of system is perceived earlier in the process of National Park construction in USA, many concrete measures taken in the aspect of land quota, land acquisition funds, compensation and resettlement of aborigines are worthy of reference for China.

Key words：US National Park; urbanization; land policy; immovable cultural relics; land problem; land quota; aboriginal compensation

(责任编辑：吉海涛)