异地务工人员服务组织的培育与监管
——基于惠州市仲恺高新技术开发区的调查

柳春慈

（惠州学院政法系，广东惠州516007）

异地务工人员服务组织的培育与监管
——基于惠州市仲恺高新技术开发区的调查

柳春慈

（惠州学院政法系，广东惠州516007）

异地务工人员是惠州市仲恺高新区经济发展的主力军，但他们所享受到的社会服务却明显不足。多渠道多形式培育监管异地务工人员服务组织尤为重要。结合仲恺高新区实际，培育模式如下：“家乡政府+本地政府+异地商会+法人企业”协同合作、“外来务工人员自身志愿公益精神”的挖掘发展、“社会组织+社区建设+社会工作”三社联动；监管形式如下：建立完善评估监督制度、逐步完善税收监管制度、加强具体行为监管。

异地务工人员；社会组织；培育；监管

惠州市仲恺高新技术开发区（以后简称“仲恺高新区”）要以超常力度攻坚“五年大发展”，在惠州市尽快进入“珠三角第二梯队”中发挥着排头兵作用。随着该区产业不断升级发展和经济水平不断提高，仲恺高新区的异地务工青壮年劳动力将会越来越多。异地务工人员是仲恺高新区经济发展的主力军，他们为当地的经济发展做出了巨大的贡献；同时当地社会发展在异地务工人员服务方面却存在某种不适应性。

一、社会服务需求日益增长与社会组织提供社会服务的矛盾

（一）惠州市仲恺高新区异地务工人员基本情况

目前，惠州市仲恺高新区共有企业2000余家，主要分布在陈江、惠环、沥林、惠南工业园、东江工业园等。全区实有人口约48万，其中户籍人口11.7万，外来人口（外市、外省）约35万，约占全区实有人口的70%，主要来自湖南、四川、河南、江西、广西等省区。调查数据结果显示，外来人口年龄多在25-45岁之间，比重在80%左右（如图1所示），而且绝大多数人口来到惠州的时间都在1年以上，占调查对象的90%以上（如图2所示）。外来人口的教育程度多为初中和高中学历，初中学历约占30%，高中学历比重接近40%（如图3所示）。惠州市仲恺高新区外来人口的职业分布主要有普通工人、销售人员、服务人员、司机、管理人员等（如图4所示）。①本次调查时间为2013年8月—2014年1月，调查方式主要为问卷调查和深度访谈。问卷调查对象为惠州市仲恺区异地务工人员，发放问卷210份，回收问卷202份，有效问卷195份；深度访谈对象为仲恺区政府相关工作人员6名，仲恺区有关社会组织工作人员5名。

外来人口平均月收入为3500元左右，平均月支出为1750元左右，每周平均工作天数为6天左右，每天平均工作9小时左右（如表1所示）。

图1 外来人口年龄结构

图2 来惠时间情况

图3 教育程度

图4 职业状况

表1 基本工作情况及收支情况

（二）社会组织提供的社会服务与异地务工人员的实际需求之间存在差距

目前，惠州市仲恺高新区政府相关部门已经出台一系列公共政策，旨在提高异地务工人员的基本公共服务水平，相关社会组织也纷纷不断实践探索为异地务工人员提供各类专业综合社会服务。但是，在公共教育、医疗卫生、社会保障、住房保障、劳动就业等社会公共服务方面，异地务工人员与本地户籍人口仍存在一定差距，异地务工人员在务工地的归属感不够强烈。调查数据结果显示，惠州市仲恺高新区现有相关社会服务远远不能满足异地务工人员的不断增长的日常生活需求。

对于就业服务，75%左右的异地务工人员的求职方式为“亲戚朋友介绍”或者“自己在市场上的”，“政府或社会组织介绍”仅占1%；“您在城市找工作时得到组织和个人的帮助的情况”的回答结果显示，“亲朋好友”的帮助最大，“惠州民间社会组织”的帮助很少甚至没有帮助；近80%的被调查者表示“没有接受过各级公共就业服务机构提供的免费公共就业服务（包括政策咨询、就业指导、职业介绍）”；85%左右的异地务工人员表示愿意通过学习更多技术以留在惠州发展。

对于公共教育，针对被调查对象中“有15岁以下的子女随您来惠州”的30%的异地务工人员来说，“子女在惠州读书”的仅占60%，且大多数子女均是“就读于私立学校”，并没有完全享受到国家九年义务教育的免费待遇。对于医疗卫生，被调查对象异地务工人员中80-90%的人表示，没有“参与过政府开展的医疗卫生服务，包括妇女儿童健康教育、艾滋病防治、结核病防治、预防接种、传染病防治以及职业病防治”。计划生育服务方面，“据您所知，本社区有流动人口计划生育家庭得到政府的关心和帮助吗”，回答“有”的比重仅占20%；对于“收到免费避孕药具”或者“享受免费婚前医学检查”的比重也仅在20%左右。

对于其他民生公共服务，异地务工人员基本没有享受到“惠州的公共租赁住房保障”和“廉租房保障待遇”；80%左右的被调查对象表示没有“享受政府部门提供的法律咨询服务和法律援助服务”；25%左右“在惠州的家中有65岁以上老人”的被调查对象中，老人“持有老年优待证”享受相关老年服务的比重仅占20%。另外，85%的被调查对象表示“很少或几乎没有联系过惠州的社区组织”，在他们碰到困难时，仅有5%左右的人会选择“向社区组织求助”。但是，如果异地务工人员求助于社区组织的话，90%以上的人表示会得到一定的帮助。

二、社会组织提供社会服务受到多种因素的制约

（一）社会组织为异地务工人员提供社会服务缺乏相关政府部门强有力的支持

我国现有社会组织大多数处于发展初期，由于人力财力等种种因素的限制，自身实力还不是很强，在一定程度上制约着其为异地务工人员提供社会服务的效率和质量。专门为异地务工人员提供社会服务的组织，亟需建设发展，需要政府有力的政策资金支持和专业技术指导。

首先，我国还没有全国范围的调整和规范社会组织行为的基本法，如《社会组织法》或《民间组织法》。我国所有社会组织的性质、地位、职能、作用等缺乏统一、明确、系统与可操作的法律界定。一些异地务工人员服务组织特别是以异地务工人员为服务对象的维权类“草根组织”，无法按照法定程序办理社会组织登记，从而游离于民政部门的日常监管之外。这样，按照地缘和业缘关系自发聚集起来的异地务工人员组织，未能在民政部门正常登记，容易形成社会管理的“灰色地带”和“监管盲点”，他们在维护自身利益时也会因缺乏合理引导出现极端行为。对于社会组织的自身管理，如人才制度和社会保障等方面，也缺乏相应的政策规定，亟需加以解决。社会组织的法人地位尚未得到社会的全面认可，社会组织本身生存出现困难，导致社会组织提供公共服务的过程中出现“歧视性供给”现象，忽视了弱势群体异地务工人员的社会需求。

其次，国家对公益服务类社会组织的税收减免政策还不明确，难以落实。政府向公益服务类社会组织购买社会服务并未纳入非营利组织免除所得税的范围，而大量新兴的社会组织也并未在免除营业税的范围之内。政府相关部门仍然依照对企业的征税模式征收社会组织的税款，社会组织的税务负担沉重，导致社会组织难以有财力支撑去为包括异地务工人员在内的社会公众提供他们需要的管理服务。国家亟需在《营业税暂行条例》、《企业所得税法》、《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》、《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》等相关法律法规中，明确减免相关税收的具体规定。

（二）社会组织为异地务工人员提供的社会服务本身缺乏针对性和有效性

目前我国社会组织在发展过程中，一定程度上均存在法治观念薄弱、社会责任感欠缺、内部管理制度不够完善、自律机制不够健全、组织行为也不够规范等等问题。同时，我国现在正处于社会转型时期，传统与现代、中国与西方、旧的与新的等多种复合的价值观念因素同时并存，一方面守旧的、传统的和保守的价值观正在被打破，另一方面新的、现代的、与市场经济相适应的价值观念体系又尚未完全真正确立起来，价值真空客观而现实的存在。

受到这一宏观社会环境的影响，社会组织经常会出现信誉缺失的问题，社会认可度和公信力较低，具体表现为：一是行政化倾向严重。相当数量的社会组织是政府部门推动成立，并非因市场、企业、公众的需求而产生，缺乏社会组织应有的相对独立性和民间自治性，在经费、场所多方面过度依赖于政府部门；二是专业技术人才缺乏。基于社会组织地位不高和资金来源有限的现实，社会组织工作人员的福利待遇得不到保障，难以吸引优秀的专业技术人才。三是内部机制不够健全。内部规章制度形同虚设，不能成为实际工作的真正依据。会员大会（会员代表大会）、理事会、监事会等民主决策机制，也不够规范。[1]

因此，现有社会组织的资源整合能力（如资源挖掘能力、资源利用能力、资源维持能力、资源链接和合作化能力、资源拓展能力等）较低，难以整合包括政府资源、企业资源、社区资源以及社会组织内部资源、志愿者资源和其他社会资源等社会不同资源，其为社会提供社会服务就会缺乏厚实的资源基础。异地务工人员这一处于城市生活边缘的群体，就更难得到拥有有限资源的社会组织提供的高质量且契合真正需求的社会服务。

三、多渠道培育发展异地务工人员服务组织

异地务工人员服务组织，作为异地务工人员自我教育、自我服务、自我提高的社会组织，可以为异地务工人员提供各类社会服务，进而增进异地务工人员之间的感情交流、沟通联系，实现与务工地居民的有机融合。因此，异地务工人员服务组织的培育发展与监督管理，显得尤为重要。所谓社会组织培育，主要是指政府部门、社会组织或者其他主体对能力较低、刚刚兴起的社会组织进行指导帮助，通过项目运作，提供资金、场所等物质支持以及相关专业技能培养，提高此类社会组织自身服务能力。结合惠州市仲恺高新区经济社会发展实际和异地务工人员现状，可以考虑从以下几个方面培育发展异地务工人员服务组织：

（一）协同“家乡政府+本地政府+异地商会+法人企业”的多元合作

惠州市仲恺高新区的众多异地务工人员中，湖南省新田县骥村镇籍人口数量不少。针对骥村镇在惠州市的务工创业党员和普通务工人员较为集中的现实，再加上异地务工人员对社会管理和公共服务需求的日益增强，湖南省新田县委县政府立足乡镇实际，加强对外出流动人口的社会管理和服务。2012年10月底，湖南省新田县骥村镇在广东省惠州市陈江镇成立了骥村镇首个外出流动人口党支部，惠州市顺俊鑫科技有限公司法人代表任党支部书记，下设湖南省新田县骥村镇人民政府驻惠州市流动人口社会管理综合治理办公室、湖南省新田县骥村镇驻惠州市流动人口计划生育协会、湖南省新田县骥村镇人民政府驻惠州市法制宣传办公室，这一举措也得到了惠州市本地党委政府的大力支持和积极合作。该组织机构成立以来，为在惠州务工的外来新田籍人员提供党员党性教育、职业技能培训、社会管理、法制宣传、生育关怀和矛盾纠纷化解等多方面服务，帮助解决新田籍外来务工人员工作生活中面临的实际困难，教育引导新田籍外来务工人员诚信经商、守法务工，对于维护湖南家乡和惠州本地的社会和谐稳定发挥着重要的作用，得到了家乡政府、本地政府以及广大新田籍务工人员的共同认可，取得良好的社会效果。这一多方合作为异地务工人员提供服务的方式，值得学术界和政府实务部门共同关注。这一组织机构需要不断完善组织体系，发挥家乡政府、本地政府、异地商会和法人企业的多元主体作用，通过网站、QQ群、微博、微信等方式搭建对外服务联系平台，畅通在惠务工人员寻求服务、表达诉求的渠道，不断扩大组织的影响力和公信力。

（二）推动“外来务工人员自身志愿公益精神”的发展壮大

惠州仲恺高新区外来工志愿者服务队，是一个以异地务工青年为主要团体成员的社会公益组织，成立于2007年7月，并于2012年8月在仲恺高新区社会事务局注册成立。目前，服务队在仲恺高新区共有志愿者分队20多支，注册队员3.18万人，队员组成涵盖了企业高级管理人员、私营业主、律师、法官、工厂员工等各个行业和阶层。结合仲恺高新区异地务工人员数量多且相互间缺乏交流的客观现实，志愿服务队以关爱外来工子女为突破点，为创造平安仲恺、和谐社会贡献自己的一份力量，积极开展各类志愿服务活动，如朝阳行动、交通引导、社区发展、外来工法律咨询等社会大型公益活动，不断探索异地务工人员通过提供志愿服务的形式参与本地社区建设，促进异地务工人员与本地户籍人口之间的团结融洽生活，得到社会各界广泛一致的好评。这种培育方式重在挖掘异地务工人员的内在志愿公益精神，促进异地务工人员自我服务、自我教育和自我提高。

（三）联动“社会组织+社区建设+社会工作”的协调运作

调查数据结果显示，惠州市仲恺高新区近40万的异地务工人员，其中约七成出生于20世纪八九十年代，属典型的新生代。他们的户籍虽然还在老家农村，但是他们自出生以后就上学，上完学就进城务工，对传统意义上的农村、农业、农民和土地等相对就不是很熟悉，他们拥有融入城市社会的强烈愿望，希望能像本地户籍人口一样参与城市社区管理，享有城市社区服务。“社会组织+社区建设+社会工作”三社联动，培育发展异地务工人员服务组织非常重要。社会组织是异地务工人员提供社会服务的组织载体。异地务工人员服务组织兼具有贴近受益群体和结构相对自主灵活的优势，有利于吸引和组织政府相关部门、用工企业公司、异地务工人员以及本地户籍居民共同参与丰富多样的社会活动，促进相互间的思想沟通、文化交流和感情培养，寓管理于服务之中，使异地务工人员主动自愿接受管理。社区建设是异地务工人员服务组织提供社会服务的着力点。以异地务工人员需求为导向，按照社区基本公共服务均等化的要求，整合城市社区劳动就业、公共卫生、公共教育、社会保障、住房保障、法律援助等社会管理职能和服务资源，完善以社区工作站为主体的社区综合服务平台，实现相关社会服务全覆盖异地务工人员和本地户籍居民。社会工作是异地务工人员服务组织提供社会服务的专业方式。社会工作专业服务是社会工作专业人才运用专业方法为有需要的人群提供的包括困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源协调、社会功能修复和促进个人与环境适应等在内的专业服务。专业化、职业化的社会工作服务是社会组织的社会基础。

四、多形式监督管理异地务工人员服务组织

异地务工人员服务组织是满足异地务工人员在务工地多种生活需求的组织载体，也是实现异地务工人员与相关政府部门以及整个社会之间有效沟通交流的桥梁和纽带。但是，异地务工人员本身的复杂性导致其服务组织在满足需求和保障权益方面，也可能产生一定的社会风险，必须加强对异地务工人员服务组织的监督管理。

（一）建立完善异地务工人员服务组织的评估监督制度

国内外先进经验表明，过程评估是监管社会组织的有效方式之一。众所周知，对社会组织的评估本身并不是目的，而是实现社会组织宗旨的手段。因此，在对异地务工人员服务组织进行评估时，出发点应该在于通过评估帮助其解决在发展过程中面临的现实问题，提升异地务工人员服务组织的提供社会服务能力，完成其组织使命。目前我国异地务工人员服务组织普遍存在能力弱小、治理结构不完善以及公信度不够的问题，宜采用评估的“APC”模式。[2]该模式主张，实施对社会组织问责（Accountability）、绩效（Performance）和组织能力（Capacity）的全方位评估，特别是将组织问责与组织能力评估提升到前所未有的高度。问责性评估，是指组织对其使用的各种资源的流向及其使用效果应该对社会有所交代。异地务工人员服务组织，需要积极主动向家乡政府、本地政府、异地商会、法人企业以及异地务工人员等相关主体公开各类信息，包括社会服务活动信息、经费开支财务信息以及日常决策过程信息等等。绩效评估，是对组织适当性、效率、效果、顾客满意度、社会影响及其持续性的评估，特别重视对其适当性、社会影响以及持续性等方面的内容。家乡政府和本地政府需要共同重视，评估异地务工人员服务组织通过提供各类社会服务对异地务工人员自身成长、家庭和谐以及家乡社会和本地社会可持续发展带来的有利影响。组织能力评估，是对组织开展活动以实现组织宗旨的技能和本领的评估，这些能力包括组织内部管理能力、社会资源整合能力以及组织自我评估与学习能力等。对于异地务工人员服务组织来说，整合政府资源、社会资源、社区资源以及志愿者资源等各类资源的能力，是组织能力评估需要关注的重点。

（二）逐步完善异地务工人员服务组织的税收监管制度

完善的税收监管制度是监督规范社会组织行为的最重要渠道之一。世界各国普遍以非营利性为原则，将非营利组织进一步区分为公益组织和互益组织，且各国都将最优惠的税收政策适用于公益性组织。异地务工人员服务组织显然属于公益性组织，应该享受到优惠的税收政策。同时，世界各国又会从监管机构、税务部门和社会监督等多方面规范要求税收优惠政策的合理适用，以确保社会组织的“非营利性”和“公益性”，实现税收监管作用的良好发挥。因此，异地务工人员服务组织在享受税收优惠政策的时候，包括向政府申请税收优惠和提出年度资格审查，都需要向本地政府财税机关提供相关的财务明细，接受严格的财税审查，家乡政府相关部门配合监督所提供材料的真实性。异地务工人员服务组织涉及经费收支的活动行为，自然就可以通过财税部门审核相关的财务情况得到不同程度的监管。同时，税收监管制度的有效实施，要求相关信息披露公开透明，离不开强有力的社会公众监督。社会公众特别是异地务工人员自身就是以捐赠或志愿服务的方式参与异地务工人员服务组织的运作，较为了解异地务工人员服务组织的相关财务信息，同时又作为异地务工人员服务组织的服务对象存在，对服务组织相关经费支出的效果感触最为直接敏锐，因而异地务工人员自身与服务组织的联系更为紧密，也有动力对其行为进行监督。而政府需要作为的就在于：一是为社会公众监督提供更好的信息渠道，便于公众监督；二是政府对社会公众的监督予以积极回应，社会公众一旦发现异地务工人员服务组织的违规行为，可以向家乡政府和本地政府相关政府部门举报，并且应该拥有相对完善的制度保证社会公众的举报会得到积极及时有效的回应。在美国，政府部门查处的社会组织的违法行为，很大一部分是通过公众举报及时发现的。[3]

（三）加强对异地务工人员服务组织的具体行为监管

对异地务工人员服务组织进行具体行为监管方面，美国的经验值得借鉴。[4]美国政府对社会组织的具体行为都有明确而细致的规定，而不是宽泛而笼统的规则。以筹款行为为例，美国马

［1］王建军.当前我国社会组织培育和发展中的问题和对策[J].四川大学学报：哲学社会科学版，2012（3）：40-44.

［2］许小玲，马贵侠.社会组织培育：动因、困境及前瞻[J].理论与改革，2013（5）：39-43.萨诸塞州的法律就规定：（1）募款前需要先申请募款许可，申请中就需要提供组织包括财务状况在内的基本情况信息以及是否得到募款的许可和募款的用途、募款活动名称、募款负责人等情况；（2）需要签订募款合同，且是与专门募款机构签订的，合同约定要求突出公益性；（3）筹款过程应该公开，社会公众可以了解相关信息；（4）募款结束后，相关文件要存档，送交检查机构，并接受公众查阅。异地务工人员服务组织的很多具体行为，与其会员——同籍老乡或者亲戚的切身利益密切相关。这就要求家乡政府和本地政府合作监管异地务工人员服务组织的各项具体行为，包括接受捐赠、开展志愿服务、进行法律咨询等。家乡政府与本地政府对上述各项具体行为分门别类地做出详细具体明确的规定，应该由家乡政府负责的划归家乡政府监管，应该由本地政府负责的则让本地政府监管。对于运作成熟且规范的相关规定，应该逐渐上升到法律法规层面。由此，异地务工人员服务组织的各项具体行为也就能得到法律法规的明确约束，有利于及时动态了解组织的具体行为是否符合法律法规的要求、是否损害异地务工人员群体的共同利益、是否影响到整个社会公平稳定以及可持续发展等，使得管理更加细致有效、更具针对性。

［3］赵秋成，王飞等.绩效管理视阈下的社会组织监管研究[J].东北财经大学学报，2012（1）：39-43.

［4］郑琦.社会组织监管：美国的经验与启示[J].社会主义研究，2013（2）：156-160.

（责任编辑：汪小珍）

C931.2

A

1001-4225（2015）04-0088-06

2014-03-21

柳春慈（1979-），女，土家族，湖北巴东人，博士，广东惠州学院政法系副教授。

广东省哲学社会科学学科共建项目（GD12XZZ03）