从借鉴到规范：中国特色官邸制问题研究

吴宇，陈信安

（四川大学法学院，四川成都610225）

从借鉴到规范：中国特色官邸制问题研究

吴宇，陈信安

（四川大学法学院，四川成都610225）

“探索实行官邸制”在十八届三中全会被提及以来，引起了社会各界的广泛关注，但关于官邸制整体的制度构建从理论到实践均未成体系。思想层面、理论层面以及制度设计层面的问题成为束缚我国官邸制探索的主要障碍。基于国情、政治体制改革以及反腐的需要，我国特色官邸制应当是以“反腐”“限权”为价值导向的官员住房制度。在保证官员办公、住房需求的基础上，以地市级为试点，逐渐探索官员入住官邸的长效机制。

官邸制；功能价值；反腐

“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房……严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题，探索实行官邸制。”这是我国正式文件对官邸制的官方表述，出现在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称”决定”）第37条第2段。按照体系解释，官邸制本质上是对领导干部的一项工作生活保障制度。在当前国情下，探索官邸制虽然带有强烈反腐的意味，但也并非是部分学者和民众追捧的“中国反腐的根本途径”。①官邸制在中国尚属新鲜事物，笔者在知网上以“官邸制”为全文关键词进行检索，所能检索到的与之相关的文献研究总共121篇，具体分布是2014年52篇，2013年56篇，从1991-2012年之间总共13篇。这也暴露出官邸制理论研究的贫乏。官邸制在《决定》中用“探索”一词，具有摸着石头过河的意思，也彰显了决策者对体制构建的冷静与实事求是的改革风格。汪玉凯教授认为“实行官邸制是遏制领导干部“以权谋房”的根本途径”。参见汪玉凯：中国需要建立有特色的官邸制，载于《中共天津市委党校学报》2014年第2期。结合《决定》的上下文看，第37条所突出的改革立足点是“预防腐败，改进作风，并借此探索形成改进作风的常态化机制。”如何整治“摆在大街上的腐败”已成为中央决定探索官邸制的主要动力来源。中纪委对十八届三中全会精神系列文章的解读中，也印证了这一观点，即在以如何发挥官邸制预防腐败功能之思想指导下，探索实施符合当前国情的官邸制。预防腐败是我国对官邸制探索的价值定位，也将必然对官邸制探索过程中的制度设计做出利益权衡。

一、中国特色官邸制构建的必然性

（一）中国特色官邸制的应有之义

官邸制自十八届三中全会被提及以来，理论界对其内涵与外延进行过各式各样的表述，但基本上大同小异。目前代表官方立场的中纪委给出的解释为：“官邸制，是为高级干部配置官邸，其配偶及子女可以在高级干部任职期间一起居住；一旦该高级干部离开岗位，该高级干部和配偶子女均应及时腾退，由下一任高级干部居住。”①参见中央纪委监察部网站关于“十八届三中全会精神系列报道解读之一”，http://news.sina.com.cn/o/2013-12-12/0439 28960903.shtml。可以说这种表述大致概括了我国官邸制探索过程中的主要思路。其显在之意有：（1）官邸的适用对象是我国高级干部，并惠及其配偶和子女；（2）官邸与干部级别直接挂钩；（3）在岗期间入住，离岗后搬出；（4）不动的房子，流水的官。其潜在含义是：用官邸制之名行高级干部防腐防变之实。

中纪委对官邸制含义的表述尚未明确的问题有：（1）官邸制中高级干部的划分不清楚②改革开放以后，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》（1994年）在第10条明确规定了国家公务员级别为15级。高级干部的定义又有广义和狭义之分，广义的高级干部一般是指厅局级正职（含）以上，狭义的高级干部是指副省、部级及以上干部。参见http://baike.so.com/doc/1160690.html。；（2）对其子女的随居，需不需要对成年子女和未成年子女进行区分；（3）下一任高级干部居住的意思是原职位的接班人还是其他仍有待商榷；（4）高级干部离岗后如未及时腾退由谁处理、如何处理以及怎样处理。

应当看到，中纪委对官邸制内涵与外延的官方表述至少为我们探索如何构建中国特色官邸制提供了参考材料，定下了基调，也指明了研究方向。笔者认为，中国特色官邸制是中国政府深化政府改革的题中之义，是干部住房监管制度改革的触发器，是政府反对官员住房腐败的有力武器。它是在高级领导干部“以权谋房”的住房腐败之风愈演愈烈，已经被人民群众深恶痛绝的背景下应运而生的，它是基于我国国情和顺应时代发展的产物。官邸制，顾名思义，是一种官员的住房制度，由国家为在任的国家重要职位的官员免费或者低价提供住所。而中国特色官邸制，看似是官员的福利住房制度，其实是国家为防止国有资产流失，遏制住房腐败，进而消除“摆在大街上的腐败”的明智之举。

（二）官邸制的功能价值

官邸制并不是一个新鲜事物，国外许多发达国家都有对官邸制的探索、构建与实行。通过对国外官邸制的研究，我们大致可以将官邸制的功能价值归纳为五个方面：

1.安全的功能。官邸的适用对象是一定级别以上的高级官员，这些高级官员群体普遍构成了一个国家的制度设计群、核心决策层，了解并掌握着国家的重要机密。世界各国政府对这些人都建立有一套相对完善的安全保障制度，对这些重要岗位公职人员人身安全的保障也被视作对国家秘密、国防安全的保护。因此，官邸制在设计的过程中，极为重要的一项功能就是保障重要职务公职人员的人身安全。纵观世界各国官邸制的发展可以发现，多数国家对官邸制的设计普遍实行的是“上紧下松”的政策，既越往上层去，官员所拥有的是否入住官邸的选择权就越小。③例如德国规定除了总理等必须居住官邸外，各部部长可以选择住官邸或者租用住房；韩国只有总统、总理以及国防部长、外交部长四个职位有专门官邸；在美国，总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸，其他能享受官邸的官员如市长则可以自由选择放弃居住官邸或者自购房屋居住。参见汪玉凯：《国外主要国家官邸制研究》，载中共《天津市委党校学报》2014年第1期。安全的需要是多数国家实行官邸制的重要目的之一。

2.防腐防变的功能。公职人员的职位越高往往意味着权力越重，腐化堕落的可能性就越大。权钱交易、权色交易、以权谋房也往往成为公职人员腐败的滋生地、重灾区。公职人员以权谋房常常带有“洗白”性质，以合法形式掩盖占房目的，一般是利用职权违规建房，多占或者低价套购公有房屋等方式侵占国有资产。

为什么官邸制大多只针对高级官员？其原因在于高级官员的腐败对国家造成的损失更为严重。在科层制的行政管理体制中，作为管理国家事务的行政人员，越往上层去，其级别越高，地位越显赫，公民让渡的权力也就越大越集中，与国家政权的融合度就越高，对民主政体的腐蚀程度也就越高。官邸制通过官邸国家供给，所有权和使用权分离的制度设计在“权”与“房”之间加了一层“防火墙”，割断了“权”生“腐”的联系，对预防腐败特别是预防高官“权房”交易，抑制国有资产流失具有重要意义。

3.居住、办公的功能。“官邸”，按照字面意思可以解读为“高级官员的住所”，在我国古书《说文》和《汉书·卢绾传》中均有过记载“邸，属国舍也”、“舍燕邸”。居住功能是官邸制的显在功能，官邸也往往兼具公职人员办公的功能。官邸的现代化发展有点类似于我国古代的“前衙后邸”。官邸制这种住所办公一体的模式在国外也并不鲜见，像美国总统入住的白宫就是住所办公一体官邸制模式的典型。①“白宫”是美国政治权力的象征，代表了美国政府，作为美国总统的官邸，是总统办公和居住的地方。白宫的主体建筑可以分为主楼和东西两区，东区作为开放区供游客参观，西区是总统办公区域。而主楼的二层是总统家庭居住的地方。因此，将现代官邸表述为“高级官员的办公、住所地”可能更为恰当。这也体现出了官邸制在权衡国家利益与官员小家利益之间人性化的考量。为高级官员及其配偶子女提供合适的办公居住场所是官邸制人性化的体现，也是官邸制“双刃剑”②“官邸制”运行得当既能管住官员权力贪腐的手，也能为官员解决“后顾之忧”，减轻工作压力；若执行不当，就会沦为权力贪腐的工具，为腐败所利用。特性的应有之义。

4.文化象征的功能。许多国家的官邸，特别是国家最高领导人的官邸往往成为上至国家外交，下至联系群众的接待场所。③如美国的白宫、法国的爱丽舍宫、英国唐宁街10号、俄罗斯克林姆林宫、韩国的青瓦台总统府、新加坡总统府等都是世界著名的官邸，每年都会选择在一定时间段向游客开放，既能促进旅游业发展又能体现“亲民”性。官邸的设计，特别是一国元首的官邸，常常会发展为一个国家政权的象征，或者成为一处特色的人文景点。官邸多数具有居住功能与办公功能两性，既可以举办社会活动、会见宾客、召开正式会议或政府临时会议，还可以展示和维护国家或者地区形象，一些国家的官邸还是当地的外交和旅游胜地。[1]官邸总是与权力联系紧密，是一把锋利的双刃剑，使用得当则能拉近政府与民众之间的距离，增强政府的公信力、支持率，反之就会成为“官本位”、“特权”、“腐败”的象征，引起民众对政府的反感与对立。

5.强化公仆意识的功能。强化公仆意识是官邸制度之下的引申之意。在我国，官员往往被称为“人民公仆”，树立并强化官员公仆意识也是国家和民众对官员的基本要求和最佳期待。实行官邸制可以让入住官邸的官员们感受到责任与压力，时刻警醒自己是“国家的人”，是“人民的公仆”，时刻牢记自己的使命和宗旨。此外，正是因为官邸的国有性质，使得官邸可以成为官员接待百姓的办公场所，而官员也不宜以自己是在家休息而将来到官邸有所诉求的百姓拒之门外，进而也起到了督促公职人员廉洁自律、强化公仆意识的作用。[2]

（三）中国特色官邸制的价值意蕴

力图解决公职人员“摆在大街上的腐败现象”，中共中央着力采取了三种措施：不动产信息登记制度、官员财产申报制度、官邸制度。这三种措施也被媒体誉为整治中国官场腐败的“达摩克利斯之剑”。作为“剑柄”的官邸制，从表面上看，像是给予高级官员的一种住房福利，实际上是通过官员住房福利显现化实现权力在阳光下运行。而且官邸制的适用对象范围较小，在推行过程中阻力会减少许多。官邸制自十八届三中全会被提及以来，多数民众对我国着力构建官邸制持赞同的态度，其阻力和反对者也远没有另外两种制度那样激烈。探索能够激活“官员财产公示制度”、“不动产信息登记制度”的官邸制成为官邸制构建的又一重要价值取向。充分发挥其预防腐败、预防“以权谋房”的功能是我国特色官邸制构建的真正价值蕴意。

二、中国特色官邸制构建的现实问题

官邸制在我国从理论到实践尚缺乏成型的制度经验可供借鉴，在中国的具体适用尚处于摸着石头过河阶段，其双刃剑的性质也增加了探索中的难度，官邸制如若构建得当就会成为触发器为“官员财产公示制度”、“不动产统一登记制度”的出台扫清障碍；若构建不当，则会沦为官员隐性福利显性化、灰色收入合法化、赃款“洗白”的腐败工具。基于当前国情的考虑，我国官邸制在构建过程中还必须直面以下三个方面的现实问题：

（一）思想层面的问题

在我国传统观念中，“官本位”的思想一直很浓重，民众对官员的腐败深恶痛绝，同时民意也带有极大的盲从性，如“余姚被背干部或被冤枉”事件。①参见《余姚被背干部或被冤枉，官方称处理受网络压力影响》，人民网，2013年10月18日，http://politics.people.com. cn/n/2013/1018/c70731-23248536.html。官员群体一旦被爆出些许负面新闻，不辨真假，网络上就会出现各种声音站在道德制高点通过各种冠冕堂皇的理由给予“他们希望看到”的定性。官邸制是一把带有增进官员福利和防止官员腐败双重属性的制度，其增进官员福利的显性化特征使得那些习惯性断章取义的民众更容易将其解释成高官为自己贴金、谋福利的新路径。因此，在官邸制前期构建过程中首先需要下大力气去解决思想层面的问题。

（二）理论层面的问题

我国官邸制研究绝大多数都只是将重点聚焦在对国外官邸制的介绍层面，而对理论层面的研究深度、本土化的研究广度以及制度借鉴的宽度上面鲜有涉及。目前，像样的研究成果除了汪玉凯与其所在的中国行政体制改革研究会《中国特色官邸制研究》课题组对官邸制做了较为全面、有深度的引述和初步的构想外，几乎再难见其他有深度的研究。如何引导和丰富社会各界对官邸制理论的研究，为构建特色官邸制集思广益、出谋划策、提供思路，是官邸制推行过程中需要解决的又一问题。

（三）制度设计层面的问题

制度设计是构建特色官邸制最终要面对的问题，也是最为具体而核心的问题。按照制度构建的一般顺序对其进行梳理，官邸制需要解决的问题有：官邸的适用对象、官邸的来源、官邸的权属、官邸的规格大小、官邸的维护经费、官邸的一般管理、官邸的监督机制、官员退休的附属保障等。我国官邸制的构建尤其又需要考虑官邸制的反腐效能与行政成本之间的问题，制度设计中这些具体、复杂而繁琐的问题需要我们一一应对。

三、古今中外官邸制模式的经验借鉴

（一）中国古代官邸制考察

在我国历史发展过程中不难寻觅官邸制的踪迹。据相关资料考证，官邸制和吏舍制早在西汉初期就已成型。②《汉书》中记载“御史府吏舍百余区”，西汉之时官邸之多，可见一斑。最初是为了解决官员及其眷属在任期内住宿而提供的一种待遇，后来随着封建经济的发展，官场腐败严重，逐渐衍生出了防贪治渎、促进官员廉政的功能，与之配套的制度有官员任职回避制度、亲属随任限制等，而对于官邸修建标准并没有具体规定。古代官邸制实行过程中遇到的问题也主要是官员调动频繁、官员通过调动占据官邸为私宅，不退不交，再加上当时政治腐败、监管机制不健全，使得官邸制难以发挥其应有功能，甚至沦为官员贪腐的工具。

（二）台湾地区官邸制模式的经验借鉴

台湾地区官邸制推行过程中遇到的问题具体体现在：（1）官邸被违规占用、不当借用、到期不退；（2）官邸老旧，整修费用巨大，官邸长期荒废；（3）入住官邸官员住房经费耗费巨大；（4）官员放弃入住官邸，造成公共资源浪费，饱受舆论质疑。③“民进党立委曾专门曝光台军退役将领占用官舍，这些官舍几乎都在台北市精华地段，涉及12位上将、4位中将，大部分都曾担任台军兵种‘总司令’”；“台‘国防部长’官邸，本是何应钦遗留下来的名宅，但因为这个三层的官舍过于老旧，不整修几乎没法住，整修又要花大笔钱引来非议，“不碰官邸”几乎成为近年来历任“国防部长”的共识。李天羽任内自掏腰包跑到新北市购房入住，但还是花了几百万元整修了官邸，因为官邸长期荒废、树木过于茂盛已经遭到附近居民投诉……”；“前“新闻局长”杨永明入住官舍后，被爆出2个月电费高达2万多元，引发各界挞伐。杨永明解释是因官舍器具老旧耗电，主动拆除耗电大型器具仍难获谅解，最后只好火速搬离，自行负担租屋及所有费用，表态未来也不再申请使用官舍。”；“马英九上台后，高阶政务官入住官邸的兴趣很低，历任“行政院长”都选择住在自家，没想到也立即遭遇舆论质疑。住官舍，各方都盯着，有无超标、有无逾期；不住官舍，外界质疑你浪费公共资源。”参见台海网，《借镜台湾系列2：推官邸制，台湾注重配套》，http://www.taihainet.com/news/twnews/bilateral/2013-11-23/1170016_2. html，2013年11月23日。这些问题大致可以归结为两个极端：一是官邸抢着住，二是官邸没人住。台湾地区官邸制出现的问题具有普遍性，对我国大陆地区官邸制探索的经验：一是以信息公开为起点，完善监督体系，保障入住官邸官员“进”“退”程序畅通。二是加快推进官邸制度的顶层设计，然而这也是我国千百年来“人情社会”最难根除的一点，违规占用、到期不退的这些官员既是前辈，也是位高权重的一个群体。在官邸执行程序设计方面，需要一个级别更高更为有力的监管领导机构，当前国情下不仅需要顶层设计，更需要领导层的重点关注。在此，值得一提的是，习近平主席领导中央军委连续多次下令对军队房地产资源进行全面清查、清退，以军队离退休干部多占住房为重点的清查、清退工作进入实质性阶段，为官邸制的推进扫清了最为关键的障碍。①经中央军委主席习近平批准，解放军四总部、军委纪委联合发出《关于进一步做好离退休干部违规住房用车问题清理工作的通知》，要求全军和武警部队坚决贯彻军委决策指示，采取有力措施深入推进清理，确保清退务尽、不留死角。参见腾讯网，《全军离退休干部要腾退多占住房》，http://news.163.com/14/0726/05/A22C2NUV00014SEH.html, 2014-07-26。

（三）官邸制构建的域外经验借鉴

官邸制在国外发展百年有余，已形成较为成熟的机制（见表1）。

表1 世界主要国家官邸制实施一览表

借鉴要点如下：

适用对象上，实行官邸制的国家和地区对享受官邸制的官员进行了“应当入住”、“可以入住”和“申请入住”的区分。我国的官邸制从国家的尊严、工作性质、工作需要、有利于廉洁四个原则出发，也应当进行这样的区分。

官邸来源和产权归属方面，除了英国基于其国情实行的是官邸部分国有，部分个人所有的制度外，其它国家的官邸均由国家提供，产权国有。我国的官邸制毫无疑问应当坚持官邸的国有性质。

官邸规格大小上，多数国家并没有进行严格的限制，一般会考虑到职位高低和职位需要进行设计。在这个方面，我国应该考虑官员职位高低和职位需要，由国家按照统一标准进行设计。

官邸的管理上，虽然各个国家的管理机构叫法不一，但普遍是由政府部门的某个下属单位管理，需要强调的是这些国家并没有设置专门的官邸管理机构，而是通过增加某个管理机构的业务事项到达管理官邸的目的。在此方面，我国只需和其他大多数国家的做法一样即可，不必增设一个专门的管理机构。

官邸用途方面，普遍的用途是高级官员生活起居的场所，有时会兼有集会、办公的用途，作为政府首脑的官邸往往还用做宴请外宾、旅游观光。如前所述，我国的官邸制兼具居住、办公、安全、防腐、文化象征等各种功能。

监管、违规惩处机制方面，可以看到这些国家普遍都有一套相对完善的社会监督制度，对官员的住房、薪酬待遇强制公开，以接受社会监督。并有专门的“监督员”“稽核员”负责监督的执行，对于官员以权谋房具有完善的纠错机制和惩处规定。这是我国官邸制最需要借鉴和完善的地方，即引进一套相对完善的社会监督制度，推动干部住房监管制度的改革，并对违规的官员进行严厉的惩处。

在官员附属保障机制方面，多数国家都有相应配套的补助制度，像美国的住房租赁津贴、法国的租金减半、日本的福利型住房制度、新加坡的住房公积金制度等，基本都能保障官员在离任后居者有其屋的需求。因此，我国的官邸制需要建立具体的官员离退之后的住房保障机制，好让官员能够安心工作，而不必考虑后顾之忧。

四、中国特色官邸制构建的路径初探

可以说官邸制预防腐败功能发挥好坏直接决定了我国官邸制探索的成败。因此，我国官邸制构建过程中应当紧紧围绕限制权力、预防腐败为中心进行官邸制探索。笔者就如何发挥官邸制功能价值为核心目标，就中国特色官邸制的构建提出以下几点思考：

（一）清查现有房源及公有住房数量、规格

对国有公房数量、规格大小进行清查是为解决官邸来源问题扫清障碍。我国虽然从没有正式建立过官邸制，但是类似官邸制的公宅制早有实践，中央和地方上建造的公房数量不在少数。当前面临的最大问题是这些公房大多数被一些官员以各种名义、各种方式通过混淆公宅和私宅的属性，达到长期侵占、据为私有的目的。因此，做好对这些房产数量、规格的清查，理清其中所涉及的各种复杂的关系脉络等基础性工作，是为接下来督促违规官员的腾退做好铺垫，也为官邸制的推行减轻阻力。

（二）尝试官邸制增量公开的施行方式

官邸制的施行会倒逼官员住房信息公开，这必然会遭受来自大量既得利益者的阻碍，官邸制施行的难度可想而知，而暂缓官员住房信息存量的公开，采用增量公开的方式，针对新任官员、新建房屋进行公开是一个不错的选择。早在2000年，中央就曾下发《在京中央和国家机关部级干部住房制度改革实施意见》，这份文件是官邸制的雏形。但是因为该文件只提到了领导干部的存量问题，而没有考虑后来干部的增量问题，收效甚微。因此，官邸制增量公开的施行方式是官邸制能否有效实施的关键所在。在进行官邸制的制度设计时，汪玉凯也指出要坚持“老人老办法，新人新办法”增量公开的方式，在新任官员的干部中实施，对于原官员以及已经离退休的官员采取自然过渡的方式。这个增量公开包括两个方面，第一是针对新增官员实施，逐步拓展到所有官员；第二是对新建的官邸，应严格实施各种公开措施，然后逐步扩大公开的建筑范围。[3]

（三）加强违规占房的监管监察力度

纵观实行官邸制成功的国家和地区，我们发现它们都建立有一整套详实、全面、严格并行之有效的住房监管制度。正如孟德斯鸠说的，一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验，有权的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。[4]因此，构建有力而长效的住房监管机构，是我国推行官邸制最为关键的一环。鉴于我国的国情以及文化传统，我们建议监管机构的领导者应当具备相当的级别，最好是中央和地区的一级在任领导官员。在中央可以以常委级别的官员负责；地方上，应当以省委书记、省长、市委书记、市长为首。具体监管执行上，可以由纪律检查委员会主要负责具体执行，有效地解决执行上行政级别差异过大的问题，破除执行上老领导的“情面”问题。形成上级监管下级、中央监管地方、人民监督中央的良性监管机制，要形成这样的住房监管机制，又必须加快推进另两制度的出台，既不动产统一登记制度和官员财产公示制度。

（四）加快推进不动产信息公开公示公信制度

不动产信息统一登记制度是中央反腐防变祭出的利剑之一，其效力在于这柄剑直接将官员房产贪腐的“暗道”打破，让监督的阳光照射进来，断了官员暗地里以房生财的后路。不动产统一登记制度的核心是可以实现登记信息的共享、可查询，如此权利人、利害关系人就可及时、准确查询到当事人相关信息，为社会监督、舆论监督提供大量的真实、有效的信息，将极大压缩官员房产腐败的生存空间。①2014年8月15日国务院法制办公室公布了关于《不动产登记暂行条例征求意见稿》，在第4章用4个条文具体就登记信息的共享与保护做出了规定，其中第23条规定“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理案件有关的不动产登记资料。”不动产统一登记的公开、公示，表面上是方便管理，实际上起到了“增”民权的作用，尤其是扩大了民众监督权的范围。让广大人民群众有机会、有能力行使自身权利并参与到国家监管体制中来，才能真正构建起强有力的国家监管体系，才能为官邸制实现“铁打的房子流水的官”提供制度保障。

（五）以地级市为试点建立官邸长效机制

官邸制在十八届三中全会后被媒体热炒，逐渐成为热点词汇，官邸制的适用对象、适用范围亦成为社会各界争论的焦点，以汪玉凯教授为代表的观点主张官邸制“由县级带头由下往上推”。[5]另有一种观点对官邸制从县级开始持否定态度，他们认为当前大多数县级领导干部的住宅是通过市场购买的私宅，以公房谋私的腐败很少，而且县级官员级别偏低，工资少、流动性大，倘若搬离官邸后又无私产购房而生活窘困，官邸制预防腐败的作用将难以显现，同时考虑到官邸建造成本、维修运营费用等在县级试点推行也将是一项浩大的工程。[6]“官邸制”这柄利剑从哪里入手才能“刺”进并正中要害、产生效用是极为重要的。如果试点从县级开始，我们将要面对的是全国1735个县（市、自治旗），仅以县委书记和县长为适用对象就将近5000座官邸，对于试点来说，耗费的成本是相当巨大的。而且各地区经济水平差异也很大，对官邸的规格大小也很难统一，汪玉凯教授也承认，县级是最容易出现腐败的重灾区，官邸制在县级的试点推行势必会遭到各种形式的阻挠，甚至会产生负面作用。鉴于此，笔者认为官邸制的试点放在地级市较为合适，根据行政区划，我国共有661个市，其中直辖市4个，地级市283个，县级市374个。从城市发展水平来看，我国地级市经济发展都已初具规模，基础设施方面地级市之间的差别也并不很大，而且数量上也并不很多，特别是地级市处于行政区划的中间环节，既能由下往上推，也能由上往下推，为官邸制试点后的实际推行留足空间。从“高级干部”的定义来看，以地市级为试点也更为合理，更符合我国行政体制的现状。

（六）探索官员异地任职适用官邸新模式

通过异地任职获取房产是官员以权谋房最为常见的方式。对150个城市的市长异地任职统计结果显示，在2002-2006年抽样的150个城市市长异地交流过一次的就有92个，占总数61.3%；异地交流过两次的有38个，占总数25.3%，没有异地交流过的只有20个，占总数13.3%。[7]由此可见，官员异地任职用房需求之大，地区上为官员建房数量之频繁。当前构建官邸制的重要目的之一就是将国家行政资源从“官员异地任职、政府地方建房、团体低价购房、最后一官多房”的恶性循环中解脱出来。我们建议可以学习国外的“区别制”官邸模式，既区分哪些职位、级别的官员“应当”入住官邸，哪些官员是“可以”选择是否入住官邸。例如市长、财政局长等重要而又敏感的职位和级别的官员在异地任职就“应当”入住官邸；而其它一些职位和级别尚且不够入住官邸资格，但又确实因工作原因需要、希望用到官邸的，可以自行向相关的监管机构提出申请。如此官邸制就可以充分发挥起官员“流动驿站”的作用，避免了我国台湾地区官邸制运行过程中出现的“官邸无官，浪费公共资源”的问题。

官邸制只是预防腐败的利剑的一部分，如果说绝对的公有性是官邸制的“武器”，强有力的监管机构是官邸制的“卫兵”，那么完善的附属保障措施就是房腐“温柔的监牢”。根据我国当前国情和历史文化传统，官员入住官邸以免费为佳，但国家只免费提供基本的生活设施用品，奢侈品、高档设施以及生活期间的花销应由入住官员自行负担，国家和当地政府可以按照一定标准通过住房补贴津贴的形式给予补偿。同时，我们亦可借此机会加快推进国家公务员廉政风险基金制度的全面建立，实现制度之间的合理对接，形成拒腐防变的综合管理体系。①“廉政风险基金制度”也被“廉政公积金制度”或“廉政保证金制度”，以新加坡为例，其具体做法是强制公务人员必须参加，基金来源由个人预付、单位缴纳、国家补助三部分构成，如果公务员在职时廉洁奉公，没有贪污腐败和违法行为，退休后，就可以拿到一笔数量可观的奖金。据统计，在新加坡高级公务员（司局级）到55岁退休时，公积金总额大约能有80多万新元，相当于人民币400万。这足以解决官员搬离官邸后的住房问题。参见曹作和：《廉洁年金制度：如何起到“养廉”作用》.载《人民政协报》2013年11月11日，B03版。

（七）以美国模式为蓝本，推动官邸法治化

笔者认为，中国特色官邸制应该以官邸法治化为特色的美国模式为蓝本，兼采其他国家官邸制模式的优点，并结合中国具体国情和社会发展状况，探索出独具特色的中国模式。现在，依法治国是我国的治国方略，官邸法治化是其必然要求，由法律来规定官邸的适用主体、官邸费用问题以及违法责任等，能够突出法律的权威，更加能对大小官员形成威慑。因此，中国特色官邸制应当更多地借鉴美国经验，尽快推动官邸法治化，使官邸制的推行有法可依。当然，在居住规定灵活性方面，可以效仿德国模式，除了那些必须住在官邸的高层领导外，其他官员可以自由选择是否在官邸居住，至于是否享受住房补贴也由法律具体规定。此外，还可以学习法国模式，实行官邸制和公宅制并举，把官员的级别与住房面积挂钩，设立一个住房面积补贴标准，超出住房面积标准还需自己掏钱付费。

五、官邸制构建过程中务必破除的思想误区

近两年的网络热议，对官邸制逐渐形成了三种观点，我们称之为“挺”官邸派、“倒”官邸派和“忧”官邸派。“挺”官邸派当以汪玉凯教授的观点为主要代表，特别是他提出的“官邸制是预防高级官员腐败的根本途径”，这一观点受到许多人的追捧，以此著文见报的媒体不在少数。“倒”官邸派以网络微博为阵地，对官邸制持悲观、敌视态度，认为官邸制是“形式主义”“面子工程”“封建衙门”，是明着给官员增福利。“忧”官邸派也是秉持中庸之道的一派，他们的观点往往带有“观望”的特点，对官邸制将会推高中国房地产价格产生忧虑，既担心官邸制的半途而废，也担心官邸制的强力推行会造成经济社会的动荡。因此，我们在继续探索官邸制的过程中势必要面对和破除这些思想误区才能为中国特色官邸制的成功构建扫清障碍。

（一）官邸制不是高薪养廉制度，而是带有防腐性质的住房制度

官邸制与高薪养廉有着本质的区别，官邸制究其根本是针对高级官员的一种福利住房制度；而高薪养廉一词源于新加坡，是通过对国家公职人员或业务人员实行“高薪制”来保证其廉洁奉公行为的反腐倡廉制度。[8]我国实行官邸制是希望解决因高官任职而大兴土木、浪费国家资源的现实问题，同时也是为官员房腐问题增加一道枷锁。官邸制与高薪养廉的手段不同，甚至相反。高薪养廉是通过消极、被动奖励的方式鼓励官员廉洁自律；而官邸制从形式上看是一种给官员增福利的制度，实际上却因官邸的绝对公有性给高官们的权力带上了“镣铐”，是对腐败的一种积极、主动的监督和预防。

（二）官邸制不是预防高官腐败的根本路径，而是祭出“反腐之剑”的一把钥匙

部分民众和学者把官邸制当做根治高官住房腐败的良方，认为通过实行官邸制可以厘清政府和市场界限，切断公房与私房之间互转的联系，同时与官邸制相配套的官员住房信息公开、财产申报和监督制度都会极大的压缩高官住房腐败的空间，并因此而得出官邸制是我国预防腐败根本途径的论断。[9]这种观点确实有点过于天真而乐观，将腐败与权力问题简单化，完全低估了权力滋生腐败的生命力以及我国住房腐败问题的复杂性。正如前面分析的，官邸制的本质还是一种福利住房制度，将其主要视作反腐倡廉制度实在有点本末倒置的感觉。但是应当看到，在我国当前以官员财产申报和住房信息公开为主的反腐制度阻力重重的情况下，官邸制的成功探索就如同一把启动剑盒的钥匙。我们应该明确官邸制不是也不可能成为预防腐败的根本途径，却可能成为祭出“反腐之剑”的关键钥匙。

（三）官邸制不是高官隐性福利显现化的制度，而是“控权”“限权”的一种方式

“隐性福利显现化”是官邸制在探索过程中民众较为关注的问题。在过去，官员们通过“团购”的方式低价买房、置办私产一直是公开的秘密，公务员往往也是通过这些灰色渠道来敛财。现在探索推行官邸制，要从制度上明文为官员提供免费的住房，这极大地刺激了民众对腐败深恶痛绝的敏感神经，从而误认为实行官邸制就是将官员过去的这些“隐性”“灰色”的福利显现化、正当化，产生强烈的抵触情绪。事实上，官邸制因其产权公有的绝对性，直接割裂了官员通过权力运作变“公宅”为“私宅”的可能性。官邸制还具有对权力控制和限制的作用，只要监管制度健全，监管机构能够强力执行，民众监督权得到有效释放。官邸制就是限制高官权力的牢笼。

（四）官邸制不是房产市场的“搅拌机”，而是预腐防变的触发器

有人将官邸制与我国房地产市场联系起来，认为官邸制的探索将会成为房地产市场的“搅拌机”，推高房地产价格或者打压房地产行业，使我国房地产市场陷入混乱。一是担心官邸制的推进会引发官员抛售房产的热潮；二是担扰部分官员“上有政策，下有对策”、“化反腐制度为贪腐工具”。这实在高估了官邸制的作用，实行官邸制并不会对房地产价格的上涨或下跌产生实质性影响。中央探索官邸制的目的是为了“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度”。官邸制与房产市场价格的起伏并没有直接联系，它的重要功能体现在剥夺了部分官员异地任职获得住房的机会，是为推动真正的反腐倡廉制度—“官员财产申报制度”和“官员住房信息公开制度”的顺利出台而设置的触发器。

［1］汪玉凯，张勇进，张春燕.国外主要国家官邸制研究［J]，中共天津市委党校学报，2014（1）.

［2］苗淼.住“官邸”与“人民公仆”[N].中国铁道建筑报，2013-12-26（3）.

［3］岳谱.增量公开：官邸制的一种尝试[J].才智，2013（6）：345.

［4］孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，2012：96-97.

［5］邢礼诚.官邸制针对四类人群可由县级带头自下往上推[N].东方早报，2013-12-12.

［6］李克军.“官邸制”在县级应该缓行[J].决策.2013（12）：88.

［7］李松.官员频繁调动之弊[J].瞭望，2009（17）.

［8］洪思瑶.近年来国内学界关于“高薪养廉”问题研究综述[J].赤峰学院学报：汉文哲学社会科学版，2013（6）.

［9］张文风.中国特色官邸制的若干认识误区及解析[J].哈尔滨市委党校学报，2014（1）.

（责任编辑：汪小珍）

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1001-4225（2015）04-0021-09

2014-08-19

吴宇（1989-），男，苗族，湖南吉首人，四川大学法学院硕士研究生；陈信安（1987），男，福建厦门人，四川大学法学院硕士研究生。