政府危机管理问题及对策

曾令羲

【摘要】天津港危险化学品爆炸事故，造成了巨大的人员伤亡与财产损失，同时也折射出了当前我国在危机管理之中还存在的诸多不足。文章以天津港爆炸事件作为切入点，探讨了当前我国在危机管理之中存在的一些问题，并且有针对性地提出了相应的改进建议与对策。

【关键词】危机管理 天津港 应急预案

【中图分类号】D601 【文献标识码】A

2015年8月12日，22时50分左右，天津滨海新区天津港的7号卡门瑞海国际物流有限公司危险品仓库中，装有危险品的集装箱出现起火爆炸事故。截至2015年10月20日，已经造成165人遇难，8人失联，住院治疗人数233人，其中危重症3人，重症3人，累积出院565人。事故造成数千辆进口车辆的损毁以及大量民居的破坏，直接损失初步估算达到了700亿元人民币，间接损失则难以估量。①在如此惨痛的公共灾难性事件中，更加折射出了我国的政府危机管理之中所存在的各种问题。这些问题的存在，不仅仅使得危机事件爆发之后，难以在短期内得到妥善的处置，甚至可能造成损失的进一步扩大。文章试图以天津港爆炸事故为例，探寻我国政府危机管理中存在的问题，并且尝试提出一些有针对性的解决策略。

天津港爆炸事故反应出的政府危机管理问题

危机意识淡薄，应对危机能力薄弱。无论是官员还是民众，危机意识非常淡薄，在爆发危机事件后，应急能力非常薄弱。尤其是政府部门，作为危机管理的关键主体，缺乏强烈的危机防范意识。天津港爆炸事故主要涉事企业瑞海化工存在的问题由来已久，其多方面的不规范行为政府部门不是不知道，但却没有能够及时采取措施来杜绝危机的爆发。而令人扼腕的是，即便是在天津港爆炸事故出现之后，政府部门的危机意识依然没有得到有效提升。2015年10月12日，天津北辰区仓库起火爆炸，起火原因为酒精原料外溢爆燃。而后，火灾蔓延到了整个仓库，后伴有爆炸，次日凌晨，大火被扑灭，所幸没有任何人员伤亡情况出现。后查明，涉事企业非法租用个人仓库存放化学品。仅仅时隔两个月，几乎是同样致因的事故爆发，说明了政府行政主管部门的危机意识之淡薄已经深入骨髓。

诚然，天津港在发生爆炸事故后，在一段时间内开展了集中清理活动。但危机管理以及安全生产管理不可能也不应该是“运动式”的，而应该是常态管理。因为在日常管理之中，没有将危机管理纳入到常态管理活动之中，就容易导致政府相关行政主管部门缺乏常态化的危机管理意识，平时不进行管理，到了出现事故的时候，也缺乏危机应对能力，甚至会因为过于惊慌而不能够理性采取应对措施，坐视危机进一步扩大。

危机信息公开不足，处理失据。危机出现之后，最为常见的问题就是出现社会情绪的恐慌以及焦虑，民众容易相信各种传言。在天津港爆炸事故出现之后，各种谣言满天飞，比如“有毒气体已经向北京方向扩散”、“爆炸事故现场方圆一公里之内无一活口”、“天津港周边超市被哄抢”等等。这些谣言的出现以及快速传播，在事实上造成了大面的恐慌情绪。此外，在8月14日凌晨，还有一名网友自称是天津港爆炸事故的罹难者家属，发布微博博文打赏文章，并获得了超过3500名网友的“捐款”，诈骗款项高达9万元。

诚然，造成这种现象的原因有很多，但归根结底还是因为政府自身的危机信息管理机制存在一些不足。从目前来看，我国的信息环境已经发生了翻天覆地的变化，信息传播技术的快速发展，使得电视、报纸、广播、杂志等传统媒介不再是信息传播的最主流渠道，互联网尤其是移动互联网的异军突起从根本上改变了信息传播话语权结构。主流媒体不传播或者没有及时传播的信息，通過非主流媒体尤其是自媒体可以进行快速的分裂式传播。②上述的“有毒气体扩散”等谣言的传播就是通过微信、微博等自媒体方式快速在全国范围内传播的。政府相关行政主管部门迟迟不公布官方的准确数据，公众对于危机事故具体情况的了解不足，而毒气蔓延等可能会造成公众的巨大恐慌。政府信息不公开，就无法取信于民，民众从官方的信息渠道没有办法获取自己感兴趣的信息，往往就会倾向于相信来自于其他自媒体渠道的信息。在这种背景之下，政府根本就无法做到舆论以及危机管理上的主动。

我国很多地方政府行政主管部门更加倾向于将事态控制在自己的辖区之内，试图将影响控制在最小的范围内，报喜不报忧，甚至对于一些事件隐瞒不报。对于上级以及公众都极力掩饰，以避免自己承担责任，极力淡化事件的影响。正是由于这种“传统”的处理模式的存在与广为人知的纵向沟通模式的存在，导致了公众难以相信政府给出的信息。与此同时，政府不仅仅信息公布的及时性不足，而且在很多时候，都选择不对外公布。比如，在天津港爆炸事故之中，许多消息都已经通过其他途径广为人知了，政府部门才召开发布会发布官方数据。在客观上就给了各种谣言散播以机会，引发社会的恐慌，甚至是对政府相关行政主管部门的不信任。③在天津港爆炸事故之中，政府部门信息公布的迟延，就导致了毒气蔓延这种谣言的四处传播，后来政府部门不得不花费大量的时间和精力来持续公布空气监测情况，并且向公众解释实际的空气污染状况以及其内在机理。在客观上使得本来就困难的危机管理工作更为繁琐。因此，在危机管理过程之中，加强信息管理至关重要，是否能够管理好相应的信息资源，也是政府危机管理能力的一个非常重要的体现。④

政府危机管理的运行机制不畅。从目前来看，政府危机管理在政府的体制设置方面，依然是采用的分部门、灾中进行分隔管理的方式，如果遇到需要多个部门进行协同管理的情况，就必然会产生非常高的协调成本，而且在整个危机管理的响应速度方面也会出现很大的问题。比如，在天津港爆炸事故之中，前面的几次发布会天津港的领导、天津市市长都没有出面，从而导致公众出现质疑，在客观上也使得危机管理的进度出现了延误，应该投入到危机管理中的资源没有能够及时的投入，而陷入到了扯皮、“申冤”的泥淖之中，浑然忘了还有大量的危机管理工作没有开展，还有大量流离失所的民众等待安顿。⑤

导致这种问题的原因就在于政府相关行政管理部门没有建立起危机管理的协调、分工机制，也缺乏应对危机的系统化、制度化的教育与训练，没有及时地建构起相应的组织保障。政府部门与医疗机构之间、政府部门与部门之间缺乏协调，缺乏制度化的财政资源保障以及人力资源保障。

诚然，危机事故并不会经常性的、常态性的爆发，但其爆发之后的危害性，以及爆发之时的突然性，都不容忽视。地方政府若不将危机管理纳入到日常管理以及运作之中去，将其视为日常管理的一个重要的构成部分，而仅仅将其当作政府的临时性管理事项，势必就会造成各个相关行政主管部门的业务不熟、协调不力、沟通不畅、互相推诿扯皮。而出现上述的问题，就会使得危机管理活动的开展效率非常低下，政府相关行政主管部门的内耗严重，缺乏默契，无法及时、有效的解决问题。⑥以天津港的爆炸事故处理为例，可以非常明确地发现，其在前期的危机处理过程之中，临时的处理机构的协调能力、运作效率都非常低下，也使得社会各界对天津港爆炸事故的危机处理方式以及相关措施的采取时机提出了各种质疑。这就是因为临时机构没有一个有效的危机处理计划以及危机处理的常态性操作方案，再加上各个部门之间都有自我保护的诉求以及自身的利益诉求，在危机管理之中的责任不明确、指挥不得力、协调不顺畅，往往容易延误最佳的危机处理时机，致使危机事态升级、损失扩大。

提高政府危机管理能力的路径

提高政府部门对危机的正确认识。居安思危，是我国朴素危机意识的一个大致概括。然而，在承平时期，人们往往缺乏危机意识，尤其是近年来我国社会经济稳步发展，在这种和平、富足、安定的环境之下，人们非常容易忽视潜在的各种危机因素，政府部门也是如此。但也正是如此，才使得我们的政府相关部门在面对突发的危机事件之时，往往进退失据，不知道该如何进行及时处置。实践已然证明，如果政府部门没有足够的危机防范意识以及能力，那么在应对危机的时候，就无法有效地减少损失并且降低社会震荡。

政府部门应切实转变自身的观念，树立起正确的危机意识，政府部门的工作人员要能够真正的做到居安思危，对于可能产生风险的因素要有明确的认知，对于可能爆发危机的隐患要及时予以根除，对于不能够根除的要未雨绸缪，制定处置预案。总而言之，就是要在日常的管理工作之中，将危机管理也纳入进来，将危机管理当作自身管理工作常态化的一个环节。

除此之外，政府部门还需要通过规律化的教育、宣传工作，确保政府相关行政主管部门的工作人员能够始终绷紧危机管理的神经，并且积极参与到规范化、制度化以及法定化的危机演习之中。通过这种方式，将危机管理的观念或者理念渗透到自身的骨髓之中去，从而确保自身各项工作的开展都能够自觉或者不自觉地考虑危机管理的问题，将危机管理在自身工作的各项价值权重之中提升到一个其应有的高度。⑦事实上，通过国外的一些成功经验来看，日常的情景化训练以及危机的应对演习，确确实实能够有助于提高危机管理的效率，并且降低危机管理的损失，更为重要的是，其能够提高政府在进行危机管理时的威信。

加强危机管理的信息交换与良性互动。政府相关行政主管部门要切实意识到当前的信息交互的规律，要认清楚当前的信息发布、传播以及交互的现状。将传统的主流媒介与当前的互联网媒介，尤其是移动互联网媒介的影响力与重要性的认知提升到一个全新的高度，并且要积极主动地运用这些新兴的媒介与社会公众进行良性的信息交换以及互动。

危机管理之中的信息交换与互动，是危机预警与危机处置的关键构成环节。只有拥有大量的数据、信息以及资料的支持，才能够便于政府相关行政主管部门更为全面、准确的收集可能导致危机的各种信息，以建立起自身的危机管理信息库，有助于政府及时、有效的识别危机，并且将危机的危害控制在最小的范围之内。而在危机爆发之后，政府相关行政主管部门则需要积极主动的掌握信息传播与交互的主动权，使得政府自身成为整个危机信息的发布与交互中枢，积极协调好政府与各种媒体之间的沟通渠道，确保媒体能够及时、准确、高效的获取危机事件的所有信息，确保信息的透明、公开、全面，通过各类媒体实现对大部分公众的知情欲望的满足。⑧同时，政府相关行政主管部门还应该成为协调中心，对社会公众的相关疑问与信息的掌握主体进行协调，确保社会公众关注的各种问题能够得到及时的解答，确保政府相关行政主管部门能够始终保持一个开放的态度，对所有可能存在的问题都不回避、不敷衍。⑨通过这种方式，一方面，可以尽量缩小谣言传播的可能性以及传播的空间，使得危机事件处理的过程中，能够有一个较好的舆论氛围；另一方面，则有助于树立起政府在危机事件处理过程之中的威信以及政府的公信力，有助于政府相关行政主管部门更有效率地调动各种资源用于危机事件的处置，实现危机事件的快速处理以及危机损失的有效降低。

建立健全政府危机管理运行机制。面对当前政府行政主管部门在危机管理过程之中的“龙多水不治”的情形，要建立起一个统一指挥、高效运作、协调有力的危机管理行政体系。这方面，美国的做法非常值得借鉴，其一旦出现了危机事件，危机处理中心的反应非常迅速，处置也非常得力。⑩

因此，我国可以考虑建立一个常态性的危机管理部门，在平时的危机管理演练过程之中，就以该管理部门作为核心，统筹协调各个相关部门的工作，建立起常态的联系与沟通机制，确保在危机爆发时其能够快速、有效的对各个相关主管部门进行协调，并且实现对相关资源的有效调度。

然而，一旦组建这样的一个部门，其整体的素质就显得尤为重要，其关系到危机发生之后是否能够做出快速反应以及正确的决策，从而将危机及时、有效的化解。但从当前来看，危机的范畴以及影响程度已经完全超出了个人的能力范围之外，为了避免出现盲目决策以及决策失误情形，有必要建立起地方性的危机处理专家委员会，抽调各个行业的专家，赋予其参与到政府危机管理的权限以及法律地位，提升地方政府的危机管理能力，并有助于提升其危机管理决策的科学性与透明度。

综上所述，天津港爆炸事故是我国的安全生产管理的一次惨痛教训，而在这一事故爆发之后，又暴露出我国的危机管理中存在的诸多问题。笔者不避浅陋，试摘取其中的几点进行分析，并且有针对性的提出了一定的改进策略，希望该文的探索，对于提高我国政府的危机管理能力能够提出一些有益的借鉴与参考。

（作者单位：四川大学公共管理学院）

【注释】

①Jafar Hamra，Liaquat Hossain，Christine Owen，Alireza Abbasi. Effects of networks on learning during emergency events. Disaster Prevention and Management . 2012 （5）.

②ZiziPapacharissi，Mariade Fatima Oliveira. Affective News and Networked Publics： The Rhythms of News Storytelling on #Egypt. Journal of Communication . 2012 （2）.

③LiaquatHossain，Danny ChunKit Guan. Modelling coordination in hospital emergency departments through social network analysis. Disasters . 2012 （2）.

④吕孝礼，张海波，钟开斌：“公共管理视角下的中国危机管理研究—现状、趋势和未来方向”，《公共管理学报》，2012年第3期。

⑤卫波倩，张帆：“公众参与政府危机管理的角色定位”，《长春理工大学学报》（社会科学版），2012年第8期。.

⑥胡优玄，周叮波，黄湘平：“从‘三鹿奶粉事件’看地方政府的危机决策”，《重庆科技学院学报》（社会科学版），2009年第5期。

⑦马骁霏，仲秋雁，曲毅，王宁，王延章：“基于情景的突发事件链构建方法”，《情报杂志》，2013年第8期。

⑧孙振嘉，辛立艳，毕强：“基于云计算的政府危机决策信息管理机制研究”，《图书情报工作》，2012年第17期。

⑨裴顺强，孙健，缪旭明，李欣：“国家突发事件预警信息发布系统设计”，《中国应急管理》，2012年第8期。

⑩Bartosz Balis，Marek Kasztelnik， Marian Bubak， Tomasz Bartynski， Tomasz Gubala， Piotr Nowakowski， Jeroen Broekhuijsen. The UrbanFlood Common Information Space for Early Warning Systems. Procedia Computer Science. 2011.

Boqiang Qin，Guangwei Zhu， Guang Gao， Yunlin Zhang，Wei Li，Hans W. Paerl， Wayne W. Carmichael. A Drinking Water Crisis in Lake Taihu， China： Linkage to Climatic Variability and Lake Management. Environmental Management. 2010 （1）.

责编/张晓