中国渔业保险发展的困境与思路分析

贾清茹　陈盛伟

摘要：当前中国渔业保险的研究多以假定中国渔业互保协会为核心经营主体，探讨渔业互保协会经办渔业保险的必要性及其经营模式，并寻找相关政策支持，但这并不能从根本上解决中国渔业保险发展中存在的问题。本研究从渔业保险经营机构、法律法规、政策支持三个角度，分析了中国渔业保险的困境及成因，立足于现有困难和渔业保险经营主体的内在优势，从立法保障、政策支持、经营主体创新三个角度探讨渔业保险的发展思路。

关键词：渔业保险；发展困境；发展思路；财政支持；职能定位

中图分类号：F840.66 文献标识号：A 文章编号：1001-4942（2015）08-0148-06

Abstract Most of the current studies on the fishery insurance in China intended to discuss the necessity and business model for the China Fishery Mutual Insurance Association assumed as the core business entities to handle fishery insurance and to find the relevant policy supports. But these could not fundamentally solve the problems in the development of fishery insurance in China. From the fishing business insurance agencies， laws and regulations and policy supports， the predicament and causes of fishery insurance in China were analyzed in this paper. Based on the existing difficulties and inherent advantages of the fishery insurance management bodies， the fishery insurance development thoughts were explored from legislative guarantee， policy supports and management innovation.

Key words Fishery insurance； Development predicament；Development thought；Financial support； Function orientation

自1978年我国实施“以养为主”的渔业发展战略以来，渔业生产保持了快速增长，在农业产值中的比重不断攀升。1979年，渔业总产值占农林牧渔业的份额为1.53%，2002年这一比值为10.85%，此后虽稍微有所滑落，但基本上都稳定在9.5%以上。从1979～2013年序列数据看，渔业与农业环比增长趋势基本一致，但渔业产值增长率整体高于农业增长率。作为一个渔业大国，我国拥有世界四分之一的渔船，三分之一的世界水产品产量，六分之一的世界水产品捕捞量，水产养殖量约占世界水产养殖量的70%。渔业的快速发展不仅满足了国民优质蛋白需求，对保障国家粮食安全也发挥着重要作用。

然而，渔业生产开发利用的是海洋及内陆水域的游动性动植物资源，水产捕捞及养殖标的物复杂多样，对生活环境、生产技术以及生产条件具有很强的依赖性，并且水产标的物生活在水中，在一定程度上降低了防灾防损能力，这决定了渔业面临比其他产业更严重的风险和损失。

理论上，渔业保险具有准公共物品特征，其供给与需求呈现出双重正外部性，再加上渔业生产风险高、渔业保险存在技术难题、渔业风险信息不对称导致的渔业道德风险和逆向选择事件频发，致使市场调节下的渔业保险市场呈现出需求不足与供给不足同时存在的局面。此外，渔业风险的系统性削弱了渔业风险的可保性。供给不足、需求有限、发展缺乏动力是我国渔业保险发展面临的难题。

1 中国渔业保险困境分析

1993年，市场化趋向改革使商业保险公司逐步退出渔业保险市场，中国渔业互保协会成为渔业保险的经营主体。20多年来，中国渔业互保协会充分发挥由渔业行政部门领导的行政优势、展业优势、理赔优势、服务优势，以及互助共济运作模式下的产权制度优势和混合经济优势[1]，促进了中国渔业保险的不断发展，主要表现为：渔业互保的运作模式逐渐稳定，业务范围不断扩大； 渔业互保的服务水平、服务能力不断提高；承保险种不断增加，保障范围不断拓宽；展业规模增长迅速，赔付水平趋于下降[2]。渔业互保成为唯一具备全国、全行业整体运作、形成体系的保险经营模式，对整合全国的渔业保险资源、争取良好的产业政策空间起到了推动作用。遗憾的是，这并没有改变中国渔业保险发展面临的瓶颈。

1.1 现行相关法律针对性不强、保障力度弱

渔业保险作为一种渔业发展的风险管理措施，其规范发展依赖于法律法规的完善。法律缺位成为渔业保险的最大障碍，制约了渔业保险的发展。

第一，我国《保险法》规定，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，但农业保险由法律、行政法规另行规定”。我国渔业保险发展缺乏具体的法律法规支持，渔业保险的性质界定、组织机构、运行方式等并不明确。并且，我国《保险法》是一部商业保险法，主要规范商业保险的行为，保监会也主要负责对全国商业性保险公司进行监督管理，渔业互保协会的非营利性社团法人地位使它一直游离于保监会的监管之外。

第二，《农业保险条例》是管理农业保险的主要法律依据，一方面它赋予了农业互助保险等保险组织的法律地位，并指出其经营农业保险业务应当经保监会依法批准并符合保监会的规定；另一方面，规定了农业保险的经营范围——“种植业、林业、畜牧业和渔业生产”，以及“农房、农机具、渔船等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险”。但是，《农业保险条例》对互保组织的法律地位、渔业保险的政策定位并没有详细的法律条文，法律保护的针对性不强，保障力度弱。endprint

1.2 政策目标不明确、支持力度小

渔业保险对于稳定渔业生产、增进粮食安全、及时补偿受灾渔民的损失、减轻政府灾后施救的压力具有重要作用，渔业保险的健康发展需要政策支持。然而，由于政策目标不明确、政策试点的覆盖面窄、政策推进速度慢，导致现行措施不能有效地促进渔业保险发展。

1.2.1 政策目标不明确 渔业风险管理政策的目标应当是：通过对渔业保险进行补贴扶持受灾渔民及时恢复生产，进而实现从救济渔民生活到扶持渔业生产，再到提高渔民自主风险保障意识。但现行的渔业灾害处置方式是直接拨款救济灾民，渔业保费补贴也是以推动对受灾渔民的生活救济为主。这种补贴方式从表面上看扩大了保险覆盖面，但却削弱了渔业保险的生产保障功能，因为它一方面鼓励了非适宜区（高风险区）的生产，另一方面降低了社会资金的使用效应，而且不利于形成正确的保险观念，会加重渔民对政府灾害补救机制的依赖心理，导致大量道德风险案件的发生，保费补贴的保障风险功能在一定程度上成了衍生风险的动力[3]。

1.2.2 政策试点覆盖面窄 现行的政策性农业保险财政补贴侧重于覆盖面广、关系国计民生的农产品。中央政府在相继对小麦、玉米、棉花、能繁母猪等农产品进行保费补贴后，又进一步支持各省、市对区域性特色农产品进行保费补贴。但是对渔业保险的保费补贴则一直在相对较小的范围内进行试点，而且仅针对渔船和渔民人身风险，而占渔业产值很大比重的渔业养殖保险则一直没有得到中央财政的补贴[4，5]。

1.2.3 政策推进速度缓慢 2006年11月10日，保监会和农业部共同向财政部印发《关于征求对〈政策性农业保险试点方案〉意见的函》中明确规定：由中国渔船船东互保协会为国家代办渔业政策性保险业务，纳入财政补贴范围，但直到2008年才首次启动总补贴资金1 000万元的中央财政保费补贴试点项目。该项目对沿海七省重点渔区的渔民渔船参加渔民人身平安互保和渔船全损互保给予25%保费补贴。2012年，渔业互助保险在运行了18年后首次被写入“中央一号文件”，这与农业保险自2004年就写入“一号文件”相比，与渔业保险发展相关的政策意识和政策措施滞后于渔业保险发展的需要。

1.3 渔业保险经营机构面临发展瓶颈

现在渔业保险业务的经营机构有两类主体：一方是商业性保险公司，较少涉足渔业保险业务，但有涉足渔业保险业务的愿望；另一方是渔业行政主管部门领导下的中国渔业互保协会，其业务量占到渔业保险业务量的95%。两类渔业保险经营主体面临不同的发展瓶颈。

1.3.1 中国渔业互保协会作为经营主体的发展瓶颈及成因 中国渔业互保协会自1994年成立以来，一直作为我国渔业保险经营主体。互保协会作用的发挥得益于它的“民办公助”性，但其经营渔业保险面临着以下发展瓶颈。

一是身份瓶颈。一方面，中国渔业互保协会作为经营互助保险的非营利性社会团体，其合法性受到各方质疑。这不仅不利于协会获得财政补贴、税收等优惠政策，而且限制了协会的资金来源渠道，协会的风险准备金仅靠历年结余来积累，化解风险能力弱[6]。另一方面，协会作为社团法人，不以营利为目的，难以走出规模不大、吸引力不强、市场地位不高的瓶颈。

二是体制障碍。一方面，渔业互保协会带有天然的行政色彩，以行政手段进行展业具有商业保险难有的优势，但以行政手段推行渔业保险容易降低渔民的投保积极性。而且，我国《农业法》、《农业保险条例》都规定，农户在自愿基础上参加保险，任何组织不得强制。另一方面，渔业互保管理体制尚未理顺，互保机构存在“政社合一”的现象，其从业人员多为兼职，制约了协会向专业化的方向发展[7]。

三是竞争瓶颈。首先，在保险业其他市场分割几近完毕的现状下，商业保险公司为争夺保险市场会加入到渔业保险市场的竞争，对互保协会将造成很大的冲击。其次，商业保险公司在多年经营保险业务的过程中积累了丰富的经验，而且具有明显的资本优势、专业优势、技术优势，能够更为迅速的开发出适应渔民需求的新险种和服务。再者，我国唯一的专业再保险公司——中国再保险公司一直没有接纳渔业再保险业务，而且渔业保险分保业务也只能在十分有限的范围内进行，渔业风险难以得到有效分散[2]。

1.3.2 商业性保险公司缺位渔业保险业务 中国人民保险公司于1950年试办包括水产养殖保险在内的畜牧业保险，1982年恢复水产养殖保险准商业化经营实践的试点工作，1983年渔船保险业务迅速发展。1989年海洋机动渔船参保率达到10.9%，是参保率最高的一年。1992年水产养殖保险参保面积占水产养殖面积的14%，是渔业保险发展最好的一年。1993年后，中国人民保险公司开始向商业保险公司转型，逐步退出了高赔付率的渔业保险领域，其他商业性保险公司对渔业保险业务的经营也没有进展。商业保险公司缺位于渔业保险是由以下几个因素造成的。

首先是自然灾害频发，商业保险公司面临“高赔付”风险。我国渔业生产的自然资源丰富，同时也面临严重的自然风险，每年渔业生产损失事故中约50%由自然灾害引起，其中30%的损失是由台风侵袭造成，每年因自然灾害和意外事故造成的渔业直接经济损失高达160亿元。另据统计，我国海洋捕捞渔民年均死亡率为140人/万人，比世界平均死亡率高75%。1998～2008年间，我国渔船出险率为17.55%，渔船损失率是普通财产损失率的6～10倍[8]。1982～1995年，中国人民保险公司经营水产养殖保险期间，大农业养殖保险赔付率为90.06%，而水产养殖保险赔付率为197.0%，鱼类赔付率为144.28%[9]。高额的渔业损失使商业保险公司在渔业保险事业面前望而却步。

其次渔业保险的特殊性增加了商业保险的难度。一是渔业保险标的种类多样，它们在生物学特征、养殖方式、风险程度上的差异性造成了渔业保险经营的复杂性；二是渔业对生活环境、生产技术依赖性强，渔业生产特别是工厂化渔业成本高，使得渔业风险损失大，渔业保险经营风险高；三是渔业保险标的生活在水中，灾害事故很难准确核定损失程度，而且保险责任鉴别复杂，渔业保险定损难。此外，渔业保险也同样容易引发道德风险。endprint

再次，渔业保险的高赔付风险违背了商业性保险公司的营利性原则。由于渔业保险经营成本高、保障风险大、赔付率高，加之经营渔业保险业务没有明确的政府补贴和税收政策优惠，经营渔业保险十年九亏，违背了商业性保险公司的营利性原则。出于“风险规避”的目的，商业性保险公司经营规模渐渐萎缩，逐步退出渔业保险市场。

2 中国渔业保险发展思路

渔业保险的健康发展离不开立法保障、政策支持、经营机构积极参与以及渔民主动投保四个方面的协同作用。从政策建议角度看，本研究主要从立法保障、政策支持、经营机构主体创新三个角度论述渔业保险的发展思路。

2.1 健全渔业保险发展的相关法律保障

渔业保险是分散渔业风险的主要市场化金融工具，法律制度是渔业保险发展的根本保障。从国情和行业看，渔业保险的立法模式不必采取独立立法的方式[11]，一方面，渔业作为大农业的一部分，渔业保险完全可以在农业保险相关法律条款中得到细化，而不必单独立法；另一方面，从《农业保险条例》的落地看，从1997年开始农险立法调研工作，2008年起草《农业保险条例（草案）》，到2011年相关部门对《农业保险条例（草案）》的逐条评审，再到2012年《农业保险条例》的通过，以及2013年《农业保险条例》的施行，前后共经过了15年。立法工作繁琐，路程漫长，若对渔业保险单独立法，漫长的立法时间可能使渔业保险错过良好的发展机遇。针对渔业保险，《农业保险条例》的细化工作主要有以下两方面：

第一，立法应明确以“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”为原则发展渔业保险，强调渔业雇主责任险和第三者责任险的强制性，但对渔船所有者及渔船采取自愿保险的方式。这既充分体现了现有法律的精神，又体现了对私有财产的尊重。

第二，《农业保险条例》可对渔业保险的经营主体、经营模式、补贴范围、补贴比例等方面进行顶层设计，地方政府可根据本地实际情况制定具体规则加以优化，增强立法工作的实用性。

这些细化工作一方面可以使现有的保险组织经营渔业保险的业务法制化、规范化，抓住渔业保险发展的良好机遇；另一方面，有利于渔业保险适应商业保险，在利好政策的推动下，为渔业保险向“政策支持下的商业保险运作”过渡做好准备。

2.2 完善渔业保险发展的相关政策

2.2.1 科学实施保费补贴，减轻地方政府压力 保费补贴可以采用直补的方式补贴给渔民，并在投保时向其解释说明应缴保费、政府补贴、实缴保费等内容，以提高渔民对补贴的认识和投保积极性。我国农业保险保费补贴为调动地方财政的积极性同时避免“道德风险”和“钓鱼问题，施行“层层补贴+倒补贴联动机制”。但是这样不仅延长了补贴资金的划拨周期，而且地方政府限于财政压力可能不愿扩大保险覆盖面。因此，渔业保险财政补贴可实行中央、省、地市政府三级补贴，并根据地区经济实力差异适当调整补贴比例，但三级财政补贴比例应与现行农业保险补贴比例相同。

2.2.2 实施管理费用补贴，增加保险产品供给 对商业性保险公司经营渔业保险的管理费应该给予20%～30%的补贴，一方面可以减轻商业保险公司面临的高管理费压力；更主要的是可以缩小商业保险公司与渔业互保协会在经营成本上的差距，提高商业保险公司经营积极性。

2.2.3 借鉴国外经验，扩大税收优惠范围 以非市场化资源配置为基础的财政补贴会给公共财政造成很大负担，尤其是在财政困难时，财政补贴款项更是难以到位。因此，税收优惠便成为最行之有效、相对稳定的扶持政策。我国现行的税收优惠一是保险公司开展种植业、养殖业的保费收入，按90%计入企业所得税应纳税所得额；二是县域农村金融机构保险业收入减按3%征收营业税，这两项规定没有涉及渔业保险。应当借鉴国外经营渔业保险的成功经验，扩大税收优惠范围，减免所得税、营业税、法人税、固定资产税等，以降低保险公司的管理成本。

2.2.4 建立巨灾风险补偿体系 一是把市场化的风险管理、风险转移、风险分散和损失补偿手段引入到渔业巨灾风险管理体系当中，以形成有效的巨灾风险转移补偿、风险共同分担机制和体系。

二是鼓励“渔业巨灾风险准备金”在税前列支。现行规定是“保险公司经营财政给予保费补贴的种植业险种的，按照不超过当年保费收入25%的比例计提的巨灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除”。同理，渔业巨灾风险准备金作为应付突发性巨灾的经济补偿，理应从保费中直接提取，而不应该对其课征所得税，从而鼓励保险公司增强偿付能力，保护投保人的利益。

2.3 鼓励多主体参与渔业保险市场竞争

2.3.1 转变渔业互保协会职能 渔业互保协会职能应定位于非营利性保险经纪人，究其原因：首先从需求上讲，渔业保险的专业性需要专门的经纪人为投保、展业、勘察、理赔等各经营环节提供专业化服务，渔业互保协会依托20年运营形成的组织结构和专业技能恰好能够满足这一需求。渔业互保协会还能把渔民的保险需求及时反映到保险公司，引导保险公司开发适于渔民需求的险种和服务。

其次从渔业互保协会自身讲，渔业互保协会作为非营利性保险经纪人参与渔业保险业务，不仅能够解决“政社合一”问题，而且能够充分利用已有的组织优势和良好口碑，以专业的服务促进水产养殖保险的发展。

再次从渔业保险市场竞争角度讲，渔业互保协会作为保险经纪组织服务于渔业保险的投保、展业、核损的环节，商业保险公司负责险种的开发和保单的管理，不仅可以有效解决渔业保险市场的恶意竞争问题，而且双方能够更专注的投入到各自擅长的业务中，提高服务水平和服务质量，促进渔业保险市场的良性发展。

当然，渔业互保协会职能的转变宜在引进商业保险的基础上循序渐进，在逐步降低并最终取消对互保协会的优惠政策的同时，逐步加大对商业保险公司经营渔业保险的优惠力度，引导保险业务到商业保险公司办理。endprint

2.3.2 鼓励和引导商业性保险公司经营渔业保险业务 第一，从自身优势看，商业保险公司要充分利用多年经营保险业务而积累形成的丰富经验和现有的服务网点，并发挥其资本优势、专业优势、技术优势，开发出适应渔民需求的新险种和服务。

第二，从经营策略看，保险公司要选择低风险策略，按照“保成本”原则为水产养殖业提供“低保额、低保费、低保障、保成本”的保险产品。这能够增强渔民对渔业保险的有效需求，扩大投保面，使投保业务最大限度满足“大数法则”的要求，更有效地防范系统风险。渔业保险业务规模扩大和保险公司经营能力提升以后，可选择开发高成本、高收益产品。

第三，从风险转移方式看，保险公司一方面可以通过产品创新，比如天气指数保险、区域产量保险等新产品，刺激保险需求，增加保险业务量，突破渔业保险发展的瓶颈；另一方面可以探索“以险养险”的方式，将渔业保险和一些利润高的险种打包调剂，中和风险。

第四，从化解同业竞争压力看，一方面保险监督机构要加强监管，坚持市场主导、政策引导，规范渔业保险市场竞争，实现同业间的良性竞争；另一方面，鼓励产品异化开发，通过竞争深化保险公司之间的合作，优化渔业保险市场的资源配置。

3 结论与讨论

本研究立足于中国渔业保险发展面临的问题及其成因，突破了以往研究成果将渔业保险立足于渔业互保协会为主导的模式，从法律保障、政策支持、保险机构创新三个视角探讨了中国渔业保险的发展思路：基于渔业互保协会的内在优势和“市场主导下的商业性保险”的大环境，将渔业互保组织职能定位于非营利性商业保险经纪人，并引导、规范商业保险公司经营渔业保险业务，以促进渔业保险的发展。

当前，对于以多大比例对渔业保险进行保费补贴，税收减免能在多大程度上提高渔民的风险和保险意识，理论界尚无具有实证价值的研究结果，并且中国目前还没有适合自身的渔业保险模式。为了使渔业保险走出目前的困境，应该抓住《农业保险条例》营造的“市场主导下的商业保险”大背景，将中国渔业保险逐步转型为“以中国渔业互保协会作为助力，国家支持下的商业保险”。此外还应该看到，我国对互助共济以及社会团体等组织的法律地位及行为往往只有方向性的规划，而没有行之有效的法律规范文件，法律完善势待加强。

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