浅论主要污染物总量减排工作应实现“量变”到“质变”的转换

张　昊（鞍山市环保信息宣教中心,辽宁　鞍山　114002）

浅论主要污染物总量减排工作应实现“量变”到“质变”的转换

张昊
（鞍山市环保信息宣教中心,辽宁鞍山114002）

摘要：从“十一五”期间主要污染物总量减排工作开展以来，国家制定了包括减排量核定、新增量核算到减排任务指标考核等环节在内的比较系统的总量控制管理体系，并在“十二五”期间实现了环境统计数据与总量减排数据的统一。但2013年以来雾霾事件引出的环境质量恶化现实问题，却与减排工作推进形成的污染物总量数据削减情况相悖。本文通过分析当前总量指标管理体系的运作情况，提出有效改善总量减排管理工作的建议，以达到更好提高减排工作环境效益、实现减排成果由“量变”向“质变”转换的目的。

关键词：节能减排；量变；质变；环境质量

“十一五”以来，国家深入贯彻落实科学发展观理论，着力推进节能减排工作，加强了主要污染物总量控制管理工作。“十一五”期间，根据国家公布的数据，全国化学需氧量和二氧化硫两种主要污染物排放总量分别下降14.29%和12.45%；按照国家节能减排“十二五”规划，“十二五”期间全国化学需氧量和二氧化硫排放总量将各下降8%，氨氮和氮氧化物排放总量将各下降10%。虽然目前减排工作总体推进情况较好，但2013年以来多次频发的雾霾事件，却显露出空气环境质量出现恶化的征兆，这与全国减排推进过程中所统计的污染物排放量持续减少结果相背离，也为减排工作的成效蒙上了一层阴影。那么，究竟是污染减排工作推进出现了偏差，还是环境质量遭受破坏的程度加重过快？当前减排和总量控制管理工作需要在哪些方面加以完善？笔者将在这里加以分析和探讨。

1　当前国家污染减排和总量控制管理体系分析

节能减排工作的国家推行科学发展观理念的重要举措，污染减排工作开展以来，国家制定了包括减排量核定、新增量核算到减排任务指标考核及总量指标使用、排污权交易等环节在内的一整套比较系统的总量控制管理体系。国家政府先后制定了“十一五”和“十二五”节能减排规划及综合性工作方案，积极推进污染减排统计体系、监测体系和考核体系的建设。国家环保部建立了全国性的减排核查确认机制，一年两次对各地区减排项目及削减量进行核查确认；并根据各地区社会经济发展综合统计数据和实际情况，确定各地区主要污染物新增排放量。通过计算各地区削减量扣除新增排放量的差值，核定出各地区的实际减排量，并以实际减排量所形成的减排比例与计划任务目标的比例相对比，考核各地区减排任务目标完成情况。同时，国家在各地区建立了建设项目总量指标审核制度，要求新批建设项目的总量指标必须从减排项目的削减量中获得；上级环保部门有权对未完成减排任务目标的地区实行新批建设项目总量指标限批，没有总量指标的新批建设项目要参加排污权交易购买所需的总量指标。通过上述措施，既从任务指标完成方面，又从推进减排为发展腾出总量空间的角度，促进了地方实施污染减排工作主动性。

2　国家污染减排和总量控制管理体系中需解决的问题

现有的国家污染减排和总量控制管理体系，充分借鉴了国外总量控制管理方面的先进经验，设计科学，统筹性强，完整全面。然而，这套管理体系由于过份倚重于数据信息的核算，在实际运转和与中国国情接轨过程中，也不可避免地暴露出一些问题。一方面，现实污染的实际情况较难真实地反映为数据。由于我国在环保管理和监测方面尚处于落后水平，在调查和统计污染源污染物排放情况时，经常出现错报、漏报甚至瞒报现象。另一方面，对现有数据进行完善和管理过程中带来新的数据失衡。用“一刀切”式的理论测算值确认的污染源排污情况，与监测值及实际排污现状经常不符；以地区GDΡ或煤炭消费量等核算出的污染物新增排放量指标也较难落实到具体污染源。而我国底层根基不好又常要为政治政绩服务的统计体系一直以来就饱受诟病，常常是一轮经济普查和污染源普查过后，出现各地GDΡ“越增越少”、污染物排放量“越减越多”的反常现象。在数据指标量化考核的模式中，减排工作容易演变成地方政府报减量、中央政府否认减量并不断追加新增量的“数字游戏”。同时，实施治理的企业在减排核查的监管下提高成本苦心经营，一些违法的企业却在政府的“保护”或默认下置身于减排视野之外肆意污染环境。减排任务的完成、污染物总量的减少难以反映到环境质量的改善，却与雾霾频发这种反面典型事件并存，无疑会对政府公信力造成不利影响。

3　实现总量减排工作从“量变”到“质变”的转换

随着污染减减排工作的推进，火电、钢铁等行业实施脱硫治理，火电、水泥等行业实施脱硝治理，造纸、印染等重污染行业实施废水治理，众多城镇污水处理厂建成并投运，对污染治理和环境改善的作用是坚实而有效的。理念“超前”的数据管理体系与“中国式”的任务考核模式之间的矛盾，是造成减排工作某种程度上只见总量减少“量变”而不见环境改善“质变”现象的主要原因。促进减排成果从“量变”向“质变”转换，应从几个方面入手：一是要适时转变减排任务目标的考核机制，从单纯的削减总量转变到控制总量并优化环境质量的相关指标，如河流断面水质和空气污染物浓度等；二是要充分利用贯彻新环保法的有利契机，对治理不到位或不治理的而超标排放的污染源进行处罚；三是上级环保部门的日常督查要侧重于针对地方环保管理的“死角”，暴露整治可能在地方政府默认甚至保护下的环保违法问题，以达到降低守法成本、提高违法成本的管理目的；四是要积极引入公众参与机制，充分利用社会力量参与污染问题曝光和污染治理监督，补充和强化环保管理，切实、有效地改善公众赖以生存的环境质量。

参考文献：

[1]节能减排“十二五”规划．国务院．国发[2012]40号文件[S]．

[2]“十一五”节能减排综合性工作方案．国务院．国发[2007]15号文件[S]．

[3]“十二五”节能减排综合性工作方案．国务院．国发[2012]26号文件[S]．

[4]张炜，樊瑛.德国节能减排的经验及启示[J].世界经济,2008(03)．

[5]胡正梁．国外、省外节能减排新动向[J].山东经济战略研究,2007(07)．