公共危机管理中政府与NGO合作的阻碍和解决对策

钟婕茜

【摘 要】目前，非政府组织凭借其独特的功能优势成为公共危机治理应对的必然之选，那么在公共危机的治理体系中政府与非政府组织作为两个重要的主体应该怎样开展合作呢？本文将从其合作存在的阻碍、存在问题以及解决之道来阐述在公共危机管理中政府与非政府组织的合作问题。

【关键词】政府；非政府组织；公共危机

一、政府与非政府组织合作存在的障碍及存在问题

（一）政府的过度占位

从我国几次应对重大公共危机事件的管理过程中可以发现，由于我国政府的应急管理体系框架初步形成，加之社会力量发展的不成熟，是我国目前的公共危机管理仍是以政府为绝对主体，依靠政府职能和政府力量来解决公共危机管理中出现的问题，政府的职能定位较为单一。但是，也正是因为政府的“全面负责”与“全面承担”，以及社会和民众对政府的国度依赖，这种职能定位不清、分工不清的基础上的政府过度占位，极大积压了社会NGO组织的空间。而职能定位上的问题，诸如政府引导、辅助等职能的缺位，又使我国的NGO发展缺乏动力支持，使公共危机管理进入到恶性循环中。

（二）政府在建立合作机制中的缺位

对于大量的草根NGO而言，会出现和政府合作的难题主要源于政府在两个方面的职能缺位：一是日常管理方面的缺位；另一个是应急管理中的组织缺位。①由于政府和NGO、志愿者之间缺乏日常的合作框架，并在框架内展开培训和演练，因此造成自发性NGO行动能力较弱和行动方向的盲目性。同时在应急管理中，我国缺少政府和NGO展开合作的组织保障，因此造成了双方的信息不对称现象，以及NGO找不到组织的问题。大部分NGO认为拥有与政府直接沟通的正常渠道十分重要。

（三）合作的深度有限

从公共危机管理过程的角度来看，我国政府与非政府组织的合作范围还仅仅停留在危机的应对与处理阶段，究其根源是在政府在应急管理职能方面的过度占位，以及由于政府职能缺位所导致的缺乏政府与非政府组织在其他阶段的合作支持与机制。我国NGO组织与政府组织在公共危机管理方面的合作深度还受到现有制度的一些限制与约束，使我国NGO组织参与公共危机管理的职能范围、与政府合作的空间都受到了极大的限制，只能停留在政府所让渡的有限的空间范围内。

（四）合作的广度有限

从我国目前的合作实践来看，我国公共危机管理中政府与非政府组织的合作体现出事件性的特点，也就是政府与非政府组织的工作机会与合作范围限于突发事件的类型与特征。目前我国非政府组织参与公共危机管理的范围非常有限，大都集中于我国近几年所发生的重大自然灾害和公共卫生事件中的筹集资金、捐款捐物方面，在社会安全事件中却鲜有非政府组织的参与，通过这种现象我们可以发现，我国政府与非政府组织的合作广度收到突发事件的类型、特点、级别的限制，也取决于政府对社会的动员的态度以及动员强度。比如由于一些社会不稳定因素所造成的社会群体性事件，由于直接涉及政府的信誉与社会稳定，因此对于政府而言，吸收非政府组织作为参与主体的动力不强。

二、公共危机管理中政府与NGO功能联结问题的解决方法

（一）以专项计划提升非政府组织的合作能力

从国外的经验看，以美国为代表的很多国家在公共危机管理的基本法律法规中都积极肯定了非政府组织在公共危机管理中的功能与作用，并对非政府组织在公共危机管理中的基本职责和义务做出了基本的法律规定。我国也应该在立法方面加强对非政府组织的重视，对非政府组织的社会参与机制作出规定，为非政府组织的参与提供法律保障。另外，除了立法外，对于政府和非政府组织的合作来说最关键的是建立提升日常的合作机制，在日常的合作中不断提升各自的危机应对能力以及合作能力。

（二）建立正式的组织渠道保证合作的有序开展

合作路径中的问题究其根源在于我国应急管理体制中缺乏专门联结政府与非政府组织的机构设置和组织安排。从国外的经验看，政府会在应急管理体制中设置专门的主责机构，旨在强化政府与非政府组织合作的专项计划和合作指导，并与非政府组织的联合机构或者是协调机构保持日常的紧密联系。所以，我国也可以将一些公信力较高、危机管理职能较为突出的非政府组织作为政府与非政府组织功能联结以及非政府组织力量整合的联结点，把一些有实力的非政府组织联合起来，建立专门机构加强联系与沟通，提供正式的组织渠道和合作平台，保证合作有序开展。

（三）增强政府与NGO的持续性合作动力

1.当政府在危机管理过程中面临巨大的风险和压力，而凭借自身又无法解决，同时非政府组织的参与又在可控范围之内时，政府最愿意和非政府组织合作。所以说，我国政府出于可控的考虑更愿意和官办的社团合作。这样看来，政府的合作意愿是和政府职能转变、有限政府紧紧联系在一起的。所以，对于我国政府来说，对于公共危机管理大包大揽的局面必须改变，为培育有实力的非正式组织提供足够资源和条件，另外，加快进行政治体制改革的步伐，转变“大政府”观念，从宏观上为非政府组织的成长和发展创造良好的外部环境。

2.从非政府组织来说，非政府组织的发展规模和行动能力是开展合作和保持合作的前提，非政府组织的持续参与也是维系合作机制的关键因素。我国的非政府组织面临着发展不平衡、经费和人员严重不足、发展规模受限，行动能力不强等问题，严重的影响了我国危机管理中政府与非政府组织的持续性合作。因此，如果要维系长久的合作动力，就必须具备发达的非政府组织基础。

根据前人研究成果，目前非政府组织的主要发展因素包括：发展空间，资金支持、人力资源支持和网络信息支持。所谓发展空间也就是政府给与非政府组织生存的合法性以及政府让渡的空间与权力。这样看来，我国现有的非政府组织登记制度、行政干预问题就成为了阻碍我国NGO发展的制度障碍。资金支持就是政府应给与非政府组织的直接资金支持或者是间接的货币政策支持，比如实行对非政府组织的定期资金支援项目或者税收减免项目等。人力资源支持就是指政府对非政府组织的工作人员以及志愿者提供的培训支持和其他支持手段等。网络信息支持就是指政府为非政府组织提供的利益表达，信息获取的渠道和平台，这一点也和政府提高其信息透明度有关。

总之，要构建公共危机中政府和非政府组织的合作机制并使合作机制长久，就必须进行制度变革，在资源、人员、空间等方面推动非政府组织的发展，这是构建政府和非政府组织合作机制的根本，也是加强其持续性动力的关键所在。

三、结论

通过上文的分析可见，面对公共危机管理，政府具有一定优势，而且我们不可否认政府的作用与责任。但是通过深入剖析我们可以看见单纯依靠政府，以政府为单一主体的公共危机管理模式已经显然无法满足当前的公共危机管理需求以及多样化的社会需求。因此，公共危机管理模式必然告别以政府为主体的“全能型”管理模式，而走向一种多元主体的治理模式。基于功能互补和资源互补的因素，政府与非政府组织在公共危机管理中的合作是大势所趋也是必然选择，合作伙伴关系打破了合作双方中的一方对另一方的命令或是指挥、指导，形成了一种组织资源流动与共享的网络式结构有利于更好的解决公共危机实现社会目标。目前，我国政府与非政府组织在公共危机管理中合作机制的构建任重而道远，还需要政府和非政府组织共同的努力，在分工的基础上实现相互监督，相互支持，以提高公共危机管理的效率和效能。

注释：

①郭巍青：《NGO的三重功能—一地震救援经验为基础的分析》，《探索与争鸣》，2008年第7期.

【参考文献】

[1]斯亚平.公共危机管理体系研究[M].北京：知识产权出版社，2007.

[2]王名.非营利组织管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]赵成根.国外大城市危机管理模式研究[M].北京：北京大学出版社，2006.