关于广州市城市基础设施建设投融资机制的探讨

刘苑菲

摘 要：随着经济运行的不断发展，广州市城市建设迅速发展，如何拓宽城市基础设施资金来源渠道成为市委、市政府急需解决的问题。文中对广州市城市基础设施建设投融资机制作出了探讨。

关键词：城市基础设施；投融资机制

前言：城市基础设施是衡量城市经济发展水平和管理水平的主要标志，也是城市现代化程度的重要标志。可是广州市的城市基础设施建设却明显滞后于经济的发展，表现在轨道交通落后，建设成本大；旧城旧村改造难度大，治理成本高；郊区文化娱乐体育设施严重不足。究其根本原因，在于广州市政府未能拓宽城市基础设施建设的资金来源。以下，本文就如何拓宽城市基础设施建设的资金来源进行探讨。

一、城市基础设施建设投融资机制的基本思路

发挥市场机制作用，大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式。对于存量资产，通过委托运营（OM）、股权转让、融资租赁、转让—经营—转让（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式引进社会资本，盘活城市基础设施存量资产。对于新开工项目，要加强项目前期策划、落实融资顾问工作制度，通过建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式使更多项目按市场化建设、产业化经营的方向推进落实。

二、城市基础设施建设重点投资领域

（一）交通运输。（1）轨道交通。1）城市轨道交通：在轨道交通新线建设中，大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，积极引进具有较强投融资能力和丰富经验的行业内骨干企业与市地铁总公司合作组建混合所有制项目公司，尝试引入特权优先股提升投资效率。2）城际轨道交通：组建负责广州市城际轨道交通投资开发的专业机构，作为广州市政府城际轨道交通项目出资代表和城际轨道交通项目TOD（公交导向型）物业开发实施主体。鼓励社会资本通过认购股权、购买债券等方式参与城际轨道交通项目红线外TOD开发，通过融资和资本运作，确保城际轨道交通沿线土地综合开发收益，支持城际轨道交通发展。3）国铁：依托广州产业投资基金和广州（国寿）城市发展基金，组建广州市铁路发展基金平台，吸引社会资本参与，扩大基金规模，为广州市政府参与出资的国铁项目提供资金支持。（2）民航。按照市场化方向，通过授予特许经营权等方式鼓励社会资本参与南沙新区商务机场、机场配套服务设施以及通用航空项目投资建设。社会资本参与为通用航空飞机提供服务的固定运营基地建设的，市财政按飞行区及安全设施实际投资额的一定比例给予财政补贴。设立民航投资基金，鼓励民间战略投资者通过购买基金或股权投资方式进行投资。积极开展飞机租赁。（3）港口。以建设“21世纪海上丝绸之路”和广东自贸区（南沙片区）为契机，鼓励社会资本以独资、合资等方式参与南沙港区港口基础设施和广州港内河码头基础设施的投资建设，依托广州航运交易所，投资航运物流、交易、保险、融资租赁等现代航运服务产业。（4）高速公路。通过公共资源竞争性配置、授予特许经营权等方式，引进社会资本参与经营性高速公路投融资、建设和运营管理。完善高速公路收费政策和价格调整机制。鼓励社会资本与国有企业联合进行高速公路出入口TOD（公交导向型）开发。

（二）城市更新。（1）“三旧”改造、城市棚户区改造：调动旧城镇、旧厂房、旧村庄原土地使用权人的积极性和融资能力，鼓励以项目预期收益作为质押贷款担保进行项目融资。（2）保障性住房：积极推进公共租赁住房房地产信托基金试点，通过已建成的保障性住房资产证券化，盘活存量资产。落实保障性住房建设、运营、管理涉及的各项行政事业性收费和政府性基金免缴政策，落实营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税等税收减免优惠政策。

（三）社会事业。（1）教育设施：鼓励社会资本通过直接投资或以债权、股权形式投资广州教育城投资公司，参与广州教育城基础设施项目建设。鼓励社会力量兴办教育，设立民办教育发展专项资金，推动民办教育规范、优质发展。保障民办教育机构在用地、税收、用水、用电、用气等方面与公办教育机构享有具有同等待遇。（2）医疗卫生设施：将社会资本举办医疗机构纳入广州市医疗机构总体设置规划，鼓励和支持社会办医疗机构实施品牌发展战略，培育医疗服务品牌。规划调整和新增医疗资源时优先考虑引进社会资本，将符合条件的社会办医疗机构纳入医疗保险定点范围。（3）养老设施：积极抓好全国养老服务业综合改革试点工作，鼓励社会资本投资社会养老服务市场。探索将公办养老院、农村敬老院交由社会力量承接运营，按床位数获取政府补贴。（4）文化设施：采取公建民营、委托管理等方式引进社会力量参与公共文化服务设施建设，通过特许经营权、广告权、冠名权等无形资产使社会资本获得盈利。经营性公共文化场所可实行连锁经营和联盟合作。

三、城市基础设施建设投融资机制的保障措施

（1）创新财政资金投入方式。依托广州产业投资基金和广州（国寿）城市发展基金，继续引入保险资金并探索利用社会保障基金、住房公积金等政策性资金，做大做强城市发展基金，实现财政资金撬动城市基础设施建设效应最大化。探索建立专业化的国有投资公司，重点投向城市基础设施领域。以产业投资基金为支撑，吸引社会资本参与，推动基础设施关联产业发展，服务和保障城市建设。（2）创新债权融资方式。通过发行企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据、信托计划等直接融资方式扩大融资规模，并通过特许经营、政府购买服务、投资补助形成预期现金流。（3）推动轨道交通、高速公路、机场等项目应收账款证券化。对于可产生现金流的固定资产，探索收费权质押融资，通过资产证券化、资产支持票据（ABN）等形式，将资产加以信用评级和信用增级后转变为可以在金融市场上出售和流通的证券，或在银行间债券市场发行的资产支持票据，为大型基础设施项目提供融通资金。（4）大力推进项目融资和股权融资。鼓励项目行业主管部门和政府授权的项目组织实施机构，以项目预期收益和资产作为还款来源和担保设立项目公司，开展项目融资，隔离融资风险。鼓励项目公司以广州股权交易中心作为交易平台，通过股权交易、增资扩股等方式拓展引入社会资本的途径，建立通畅的退出渠道。开展企业股权登记、托管、查询等服务，为企业股权质押融资做好配套服务。（5）盘活存量资产、资源。加快基础设施项目竣工验收和财务决算，加快形成固定资产。选择较为优质、升值潜力大的固定资产经资产评估和资信增级后注入基础设施项目公司，作为项目融资抵押担保或资产证券化的基础条件。鼓励社会资本通过特许经营、经营权转让、合资合作、资产收购、参与企业改制重组、股权认购等方式参与已建成项目运营，盘活基础设施存量资产、资源。（6）建立投资、补贴和价格协同机制，为投资者获得合理回报创造条件。实行上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，市政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿。（7）完善“使用者付费”机制。结合基础设施产品和服务特点，根据不同类型使用者的质量要求、服务标准要求和消耗量情况，实行阶梯式价格，区别商用、民用等不同用途进行定价付费。（8）加快信用体系建设。建立社会资本守信激励和失信惩戒联动机制，保证政府和社会资本合作项目顺利推进。

结束语：广州市城市基础设施建设投融资机制对于确保广州重点建设领域取得突破有重大意义，目前广州市在城市建设方面已取得了有目共睹的成绩，只要进一步深化投融资改革，开放投资领域，拓宽城市基础设施资金来源渠道，充分调动社会资本投资积极性，增强发展活力动力，在不久将来，广州市城市基础设施建设的格局将会掀开崭新的一页！