《京津冀协同发展规划纲要》几大猜想

《京津冀协同发展规划纲要》几大猜想

Point

从习主席听取京津冀协同发展工作汇报，到4月30日中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称“《纲要》”），历经一年多时间的努力，京津冀协同发展的顶层设计已趋于完成，各地陆续召开会议专题学习讨论了《纲要》的文件精神及重要任务部署，其落地工作已在稳步推进。京津冀协同发展战略作为一项重大国家战略一直吸引着各方关注，基于目前所发布的相关信息，可以预见《纲要》将从顶层设计、城市定位、协作机制、产业布局和交通一体化等方面为京津冀协同发展提出具体路径。

2015年4月30日，中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称“《纲要》”），这标志着京津冀协同发展的顶层设计及战略着力点已逐渐明朗。会议明确了京津冀协同发展的战略核心，提出要破除体制机制障碍，构建京津冀协同发展的新体制机制，要在交通一体化、生态环保、产业升级转移等领域率先实现突破，推动要素市场一体化，不断深化改革，促进创新驱动发展，增强资源能源保障能力，统筹社会事业发展，打造若干先行先试平台。

一、将立足战略核心，进一步明确城市定位

长期以来，作为首都和特大城市，北京的特殊地位以及深受人口过度集聚、交通拥挤、空气污染、资源紧张等“大城市病”严重困扰这一事实决定了“京津冀协同发展的战略核心即有序纾解北京非首都功能”，这并非单纯的中国特色，东京也曾经在其区域一体化的规划中推出过类似的战略。随着北京非首都功能的纾解，京津冀三地同时也要“调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式”，最终“促进区域协调发展，形成新增长极”。

早在2014年3月16日，指导中国新型城镇化道路的纲领性文件——《国家新型城镇化规划（2014—2020）》就明确强调京津冀城市群“要以建设世界级城市群为目标”，这也是京津冀协同发展的根本目标所在，其实质就是要以城市群体系的强大辐射能力来带动整个地区的可持续发展。在经济全球化和区域一体化发展的今天，城市群已经成为国家参与全球竞争和国际分工的基本地域单元，其内部城市间的分工、合作和竞争不仅影响着城市群区域的竞争力，还影响着国家在世界经济、政治格局中的地位。目前，京津冀、珠三角和长三角作为我国最重要的三个城市群和经济增长极，不到3%的国土面积汇集了18%的全国人口，创造了将近4成的国内生产总值，但和世界发达国家城市群相比，我国城市群无论在数量还是协同发展水平上仍然存在较大差距，其中京津冀城市群发展失衡问题最为突出。通过京津冀协同发展以将其打造成为世界级城市群已然成为未来该区域发展必须长期坚持的战略核心，也成为中国新型城镇化战略的重要环节之一。

从世界级城市群发展历程上来看，明确群内核心城市的发展定位往往是区域发展战略落地及制定相应政策措施的关键所在。《纲要》立足于京津冀的发展实际，重新确定了区域内的城市发展定位：北京定位为“四个中心”，即政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心；天津定位为一个基地、三个区，即全国先进制造研发基地、国际航运核心区、金融创新示范区和改革开放先行区；河北定位为四个基地，主要涉及产业转型升级、商贸物流、环保和生态涵养以及科技成果转化等方面。需要强调的是，作为一项复杂的战略体系，京津冀协同发展战略并不是完美的，仍然需要未来区域发展的实践来加以检验，这就要求以后必须不断地总结经验和教训，不断地完善这一战略体系。

二、将加强顶层设计，破除多重壁垒

从发达国家城市群的发展模式上来看，顶层设计往往成为以构建城市群为目标的区域发展战略的首要环节。京津冀协同发展作为一项重大国家战略，随着《纲要》的推出，其顶层设计的雏形已经基本形成。从长远来看，顶层设计并非一朝一夕就能完成的，随着实践的不断演进，观念也会有所改变，尤其在这个以计算机和互联网为代表的信息化时代。这也就要求国家的顶层规划者要有宏观系统的战略眼光，不断地研究京津冀这个复杂巨系统的演进状态，不断地更新规划的观念并完善相应的设计，以达到统一区域发展共识，破除一切阻碍区域一体化发展壁垒之目的。

当前京津冀协同发展所遇到的问题主要集中在行政区划造成的体制障碍、产业结构趋同造成的整体资源配置效率低下及产业链断裂、经济二元结构突出、核心城市辐射能力不足、区域认同感不强、“一亩三分地”意识及本位主义较为明显，融合意识较为欠缺等方面，这些问题所形成的阻碍发展的壁垒呈现出了多重性和交叉性的特点。长期以来，由于京津两大中心的“极化效应”，大量资本、人才等优质要素都源源不断地涌向京津两大都市，河北省一直处于发展的劣势地位，不仅没有得到京津的辐射带动，还因行政区划的分割在环京津周围形成了一条明显的“贫困带”。毫无疑问，京津冀地区的发展壁垒现已成为其可持续发展的绊脚石，到了不得不破除的地步。

京津协同发展问题是一个建立在京津冀城市基础上并具有区域性特色的综合性问题，这些问题已经在倒逼该地区去寻求发展的突破口。《纲要》作为京津冀地区未来发展的指导性文件，无疑为寻找到这一突破口指明了方向，也就是要从顶层设计着手，步步为营，逐一攻破该区域内的发展壁垒。

三、将构建协调机制，突出合作模式创新

张维迎教授在其著作《博弈与社会》中指出，从人与人互动的角度来看，社会最基本的问题有两个：第一个是协调（coordination）问题，第二个是合作（cooperation）问题。协调问题强调预期的一致性，其核心是人们如何预测他人的行为；合作问题强调集体理性与个体理性相一致，避开“囚徒困境”。从城市系统学的角度来看，城市是人类为适应环境创造的最复杂和最为壮观的人造系统。作为一个开放的复杂巨系统，城市需要不断地与外界进行物质、信息和能量等各种资源的交换，这个过程就如同生命个体与其所在环境之间进行的营养物质摄取和废物排放的新陈代谢过程一样，通过对人力、技术、资源、能源、文化等外界多种要素的消化、吸收、转化、分解，持续地进行着城市空间形态、社会形态和经济形态等各个方面的重构和再造。可见，在城市群这个“社会”里，城市作为“生命个体”与其他城市之间同样存在协调与合作两大基本难题，能否破解这两大难题事关京津冀一体发展的成败。

从当前京津冀发展现状来看，群内各城市的发展预期显然尚未得到统一，产业结构的高度重叠就是最好的例证。这说明群内各城市之间的协调并不是很顺畅，尚未建立起有效的协调机制。从目前的情况来看，协调机制的建立仅寄希望于各城市之间的沟通与交流，显然是不现实的。因此，为了能协调各城市发展预期以保证京津冀协同发展规划的落地，必须得从顶层设计着手，建立国家层面的协调机制，借助政府和市场的力量，构建多重保障措施，统一区域发展共识，从国家、区域及地位三个层次建构起可以覆盖整个区域的协调机制体系。

城市群的“集体理性”就是要形成强大的辐射力，以促进区域的可持续发展。但群内各个城市往往难以摆脱“一亩三分田”的思维，其“个体理性”或多或少都使其尽量最大化自身的利益。在全球化的大背景下，城市间的良性竞争与密切合作已经成为区域发展的常态，京津冀地区自然也不例外。京津冀地区长期困扰于合作问题，这实际上是一个历史遗留问题，其焦点集中于产业协同与合作上。经过多年调整，京津冀地区的产业结构已经发生了很大的变化，产业结构上的矛盾已经不再那么突出，促进京津冀地区的全方位和多层次的合作，探索新的合作模式的时机已经日趋成熟。京津冀地区不同于长三角和珠三角，这个区域长期以来以北京和天津为核心，这种地位上的差距使得三地之间很难建立平等互惠的合作关系。为此，国务院专门成立了由副总理张高丽担任组长的京津冀协同发展领导小组，其目的之一就是为了给京津冀地区探索新的合作模式奠定顶层基础。未来，京津冀地区的合作必须得从构建世界级城市这一战略目标出发，要立足于自身实际，借鉴国内外的成熟合作模式，敢想敢做，实事求是，加强政府的引导作用，尊重市场规律，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，不断地促进区域内各城市间的长期合作机制的建立。

四、将坚持以人为本，加速产业布局

近几年，我国经济逐渐进入“新常态”，结束了长期高速增长，开始步入增速下降、整体性产能过剩、外贸拉动受阻的减速调整期。就京津冀地区的现状而言，合理的产业布局是其协同发展的首要任务，三地要想实现协同发展，就必须得首先明确其各自的比较优势，这样才能做到有的放矢。

具体而言，北京应以“四个中心”建设为导向，主动打造“高精尖”产业结构，继续疏解非首都功能的产业，逐步实现保留产业的转型升级及战略新兴产业的繁荣发展；要发挥科技创新中心的作用，深入推进三地的科技交流、科技资源共享、科技企业孵化器建设、科技园区及产业基地的共建，以中关村为核心把相关产业成果转化到保定、廊坊、唐山和秦皇岛等区域。天津应以优先发展先进制造业和高端服务业为主，充分利用自己拥有的港口区位优势，进一步扩大对外开放，充分发挥港口的作用，大力发展口岸经济。在京津冀协同发展过程中，河北要把眼界放开，不要仅局限于自己的“一亩三分地”，要从京津冀协同发展这一战略出发，科学地规划其未来产业的发展方向，不断提高产业承接和京津科技成果转化能力，逐步实现原有老旧产业的淘汰、转型及升级，并协调好新进产业与原有产业之间的发展关系，争取早日形成产业集聚效应，提升基础制造业和特色产业的发展。

在产业的布局中，必须坚持以人为本，这就意味着未来的京津冀协同发展及城市群建设最终还是要回到为人民幸福而服务这一根本目的上来。为了更好地生存，我们的祖先在与自然的斗争中，通过智慧与实践的力量，实现了产业革命，创造了城市。城市从呱呱坠地并不断走向成熟，进而成为人类生存和生活的主要空间这一进程实际上也是人类在不断探索其幸福的过程，人类追求幸福的脚步会一直延续下去，城市的发展自然也不会停止。从历史经验和未来预见的角度来看，产城人俨然已成为有机的统一体和生命体，其融合式发展将成为人类幸福的根本之道。回到京津冀协同发展的实际，产城人融合式发展意味着，在落地区域发展战略的时候，在探索每个城镇发展道路的时候，都要从产业集聚、城市发展和人类幸福三个角度去系统地思考，并最终落到具体的实践中去。

五、将聚焦重点领域，推动交通一体化先行

交通一体化是实现京津冀协同发展的前提和基础，起到持续促进区域经济发展和社会进步的关键作用。事实上，交通运输网络发展的不平衡已经成为京津冀一体化的瓶颈和壁垒之一，这很大程度上影响了各城市的分工与协作，不利于生产要素的高效流动与配置，也不利于人才的合理分布。

要想破除京津冀交通一体化这一壁垒，首先得从体制创新和制度保障入手。目前在国家部委、省市政府以及各省的交通运输管理部门这三个层面已经形成了相关机制，交通运输部专门成立了负责统筹的京津冀交通一体化领导小组，三省市政府分别成立了京津冀交通一体化协作领导小组同时还建立了一套京津冀交通一体化联席会议机制。可见，京津冀交通一体化已经迈出实质性的一步，但从长远来看，相较于该区域内交通壁垒的复杂性而言，现在的相关体制创新和制度构建还远远达不到实际需求。其次，该地区还必须得在基础设施和运营管理及运输方式一体化方面取得实质性的突破和跨越式的发展。具体而言，规划方面，要从该地区发展的总体战略出发，由京津冀交通一体化领导小组来牵头编制该地区的交通发展战略及整体规划。交通项目建设与运营方面，要以规模化和集约化为发展方向，加强交通企业的制度创新，加快形成价格机制和财政补贴机制改革，按照特许经营方式和社会公开招标的方式，鼓励国内各类专注于相关领域的经济组织进行投资建设和日常经营。监督与管理方面，要以“同一管理对象的同一事项交由一个部门管理，同一性质的不同事项交由一个机构协调处理”为原则，破除多头管理局面，理顺各部门职能分工，实现决策、执行、监督相协调，实现区域内交通监管综合化、精简化和统一化，实现部门职责规范化、法定化和科学化。交通运输方式方面，要以铁路、航空、公路和海运四个交通子系统的建设为基础，致力于打造公路、铁路、航空、海运一体化的综合立体交通网络。具体要求包括：公路方面，要打通区内各类“断头路”，继续推进公路建设，实现高速公路的ETC联网收费及公路同等级别的联通；海运方面，可以考虑在北京增设内陆无水港，将河北或天津的部分港口功能内移，实现相应资源的优势互补及“大通关”体系的建立；在铁路方面，要加强市内轨道交通、1小时交通圈、城际铁路及高速铁路的建设及衔接，以构建覆盖整个区域的综合立体铁路网络；在航空方面，要明确各航空口岸的功能定位及发展目标，北京要致力于“一市双场”的构建，以服务首都核心功能为根本目标，天津滨海国际机场要发挥其枢纽功能并大力发展航空物流，石家庄机场要以枢纽机场建设为目标并积极发展航空快件集散及低成本航空，三地机场都要在实践中不探索新合作模式，实现良好互动与良性竞争。

中央政治局会议在审议通过《京津冀协同发展规划纲要》时就明确指出：“要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级等重点领域率先取得突破。要大力促进创新驱动发展，增强资源能源保障能力，统筹社会事业发展，扩大对内对外开放。”这实际上就是要求在推进京津冀协同发展战略的过程中，要在明确三地各自发展的前提下，从各自发展实际出发，明确各自的重点发展领域，有的放矢，重点攻坚。只有在重点领域率先实现突破，解决完最棘手、最紧迫和最为重要的问题后，才能真正实现其他领域的全面可持续发展。

CBD专访