走出城市管理困境的有效路径

党的十八大强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，体现多元共治的理念。十八届三中全会提出社会治理的理念，十八届四中全会提出增强全民法治观念，推进法治社会建设。2014年2月习近平在考察北京城市管理工作时强调：要健全城市管理体制，提高城市管理水平，尤其要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，推进城市管理目标、方法、模式现代化。创新社会治理标志着由传统的社会体制向适应时代发展要求的现代社会体制转变，也就是要通过深化体制改革和管理创新逐步实现社会治理的现代化。这就为创新城市管理体制机制，强化城市治理能力建设，实现从城市管理向城市治理的转变指明了方向。强化城市治理体系建设，提升城市治理能力已经成为新时期城市管理的新课题。宿州市城市管理局对城市治理体系与治理能力建设进行了深入的探索与实践。

一、推进城市治理体系与城市治理能力建设的必要性

（一）城市管理职能的广泛性和群众公共需求的多样化与城市管理职能部门的有限容量之间存在矛盾

城市管理的基本职能通常被理解为城市秩序、城市环境卫生、城市园林绿化等城市基本环境秩序的建设与保障工作。随着市民生活质量的逐步提高，群众对城市的要求不仅仅是城市基本环境的建设与管理，而是如何保障城市各项功能的高效运行，包括城市交通秩序、城市的供水、供暖、供气等城市基本功能，同时包括了市民文明素质的提升、维护城市的基本秩序、引导城市文明的健康发展等拓展职能。这些与相对简单的传统职能相比，职能广泛，事务繁杂，“只要是没人管的，都是城管的”已不是一句戏言。

如果被动、片面地通过不断增加城市管理机关科室和下属部门的管理层级、扩充管理队伍来应对日益复杂的公共需求，不仅导致城市管理成本的大量增加，而且造成了大量的资源浪费，庞大的城市管理组织部门架构，也会降低城市管理工作的效能。为有效应对群众对城市管理公共需求的广泛性、多样化与城市管理职能组织的有限容量之间的矛盾，就需要强化城市管理体制机制改革，建立城市治理体系，强化城市治理能力建设，走城市治理之路。

（二）城市管理利益主体多元化与责任主体相对单一之间存在矛盾

随着经济体制、社会管理体制改革、城乡一体化的快速发展，社会阶层结构、人口流动、收入分配结构、消费结构、思想文化结构等多方面发生着深刻变化，不同社会阶层的观念变化和利益需求形成不同的利益取向和价值取向，呈现出社会阶层多元化、利益格局多元化、思想文化多元化，这些都直接或间接地影响着和基层民众密切联系的城市管理工作。如，对于生活质量较高的群体来说，需要一个整洁、优美、高质量的城市环境，而对于进城失地农民等弱势群体来说，渴望能够依靠城市基础设施为其提供一份稳定的收入来源。不同的阶层有着不同的利益需求。

而当前城市治理工作往往成了城管部门的“独角戏”，单一的城管部门难以解决不同阶层、不同群体利益矛盾，多元主体各自应有的功能和作用没有得到应有发挥，这就需要通过城市治理体系建设，来实现多元主体良性互动，形成多元化的城市治理责任主体，从而提高构建和谐城管、和谐社会的综合能力。

（三）城市治理对多元化的城市治理责任主体之间的整体性、协调性、系统性需求与当前治理主体之间协同性不高、碎片化之间存在矛盾

城市能否高效运行，需要城市各个功能要素整体效能的发挥，城市治理是一个体系，具有整体性与系统性。而目前，大多数城市对具有城市治理职能的各个政府部门没有建立一个相对完善的科学的制度体系来硬性强化其城市治理主体责任的履行，多元责任主体间责任边界不明确，相互推诿扯皮、争功避责，缺乏共识与合力，亟需要建构科学合理的制度体系，优化城市治理制度体系的内部结构、提升制度结构的科学性与运行效能，使其紧密衔接，彰显制度体系规范行为、整合利益和协调关系的作用，确保制度的各组成部分和构成要素围绕既定目标协调运行。

（四）新常态下的城市管理环境与传统的城市管理方式方法之间存在矛盾

当前我国经济发展进入新常态，依法依规管理进入新常态，社会信息传播进入新常态。十八届四中全会明确“法无授权不可为”“法无禁止皆可为”“法定职责必须为”。社会信息传播网络化，可以使一些偶然性的问题或突发事件产生一种“共振共鸣效应”，尤其对城市管理与执法工作影响巨大，这就是说，城市管理的法治环境、社会环境都在发生较大变化。以往城市管理工作往往是以政府行政命令为工作指向，是自上而下式纵向管理、单向管理、垂直管理，在管理方式和手段上往往是突击式、运动式、动员式、强硬式执法管理，忽视群众参与城市治理的主体作用。城市管理执法工作难以被群众理解，饱受指责，负面新闻连续不断；由于管理执法手段单一、模式僵化，城市管理执法人员成为被动应付公共事务的“救火队员”，管理执法成本与风险居高不下。为解决这些矛盾，必须不断加强城市治理体系和城市治理能力建设，将民主、参与、协商、责任、合作等理念融入城市治理工作中，展现出城市治理相对于垂直层级管理的巨大灵活性，有效降低城市管理的成本与风险。

二、城市治理体系与城市治理能力及其相互之间的关系

（一）城市治理体系的涵义

城市治理体系不是城市管理职能部门多项能力的简单相加，而是由城市治理主体、治理结构以及治理运行体制机制等基本元素构成，通过构建上下互动、多层协调、全面推进的方式，建立一种长期、持续、开放、包容的城市治理体制机制，城市治理各责任主体可以通过理性的交流与互动，超越个体利益与局限，超越原有方式手段的束缚，逐步形成清晰明确的公共理性，实现系统性、整体性和协同性治理。治理相对于管理的最大优势在于其灵活性、民主性、包容性以及参与性，通过多元利益主体的参与，建立规范的治理结构、相互协调的治理机制，并实现治理机制之间的良性互动，既保障城市治理活动的灵活性与适应性，又保障城市治理活动的可持续性。

（二）城市治理能力的涵义

城市治理能力是指保障城市功能运行的能力和水平，这种能力和水平最基本的标准是能够适应社会经济发展的需要，能够满足新时期群众对城市运行的需求。如果说“城市治理体系”解决的是城市治理的制度性框架问题，那么，“城市治理能力”则是为了解决如何切实发挥城市治理体系的功能问题。首先，“城市治理能力”不仅包括对市容秩序、环境卫生等领域的治理能力，而且包括城市公共产品生产与供给、城市治理公共政策的制定和实施、城市安全维护等治理过程的能力，公民参与城市治理的意识和能力、城市市民的文明素质等一系列“软”能力。如，城市交通、城市供水、供热、供气以及城市治理相关的法律法规等。同时，城市治理能力不是静态的治理水平，而是动态发展的治理能力，要随着社会经济的发展而不断提升城市治理能力。

（三）城市治理体系与城市治理能力的关系

城市治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。城市治理体系的科学与完善程度决定着城市治理能力的强弱；同样，城市治理能力的强弱反映着城市治理体系的科学程度与效力。城市治理体系的建设是城市治理能力建设的主要内容；城市治理能力的建设是治理体系发挥作用的途径和方法，是城市治理体系具体实现的形式与保障。也就是说，有了科学的城市治理体系才能孕育高水平的治理能力，不断提高城市治理能力才能充分发挥城市治理体系的效能。

三、建设城市治理体系与城市治理能力的有效途径

（一）创新城市治理的方式方法，注重对群众参与城市治理工作的引导，营造良好的舆论生态

为增强群众对城市管理工作的了解、理解、支持，宿州市城市管理局注重扩大有序参与、信息公开、议事协商、权力监督的途径，建立和完善通畅有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，营造了良好的城市治理舆论生态。

一是建立稳定的公共话语空间，引导城市管理利益相关者进行理性的商谈和辩论，为群众培育一个宽容、和谐、理性的利益表达环境。宿州市城市管理局设立了“群众议事中心”，邀请党代表、人大代表、政协委员、市民代表、网民代表、媒体代表等，对重大、复杂、社会关注较高或影响较大的城市治理案件进行评议，评议结果作为治理工作的重要参考依据；推行“说理式、互动式”执法模式，对传统执法手段难以解决的城市管理案件，通过群众议事中心，当事人及议事代表就案件以辩论的方式进行说理式执法；借助媒体舆论作用，就城市管理中的热点难点问题，定期推出专题，在“城市治理大家评，美好宿州你我建”专栏中，让市民发表看法，提出建议。通过上述方式营造了一种开放、包容、理性的辩论文化，引导民众提升利益表达能力和层次，防止极端化倾向，促使在理性交往的过程中达成谅解和妥协，形成了常态的、理性的统筹协调各方利益诉求的机制。

二是搭建群众诉求平台，畅通群众诉求渠道，变监管为服务。宿州市城市管理局在数字城管平台的基础上，按照“多个渠道接水、一个池子蓄水、多个口子放水”模式，建立了“宿州市城市管理服务超市”，整合了“12319”城管服务热线、政民连线、局长信箱、城管网、市民通、微信、微博、信函等群众诉求渠道，建成8个城管综合服务工作室、10余个便民服务亭作为受理群众各类诉求的服务点，拓宽市民即时交流和诉求渠道，与市民“零距离沟通、零距离互动、零距离服务”，对群众所有诉求案件做到“第一时间受理、第一时间处置”，对处置单位“第一时间评价绩效”，改变以往各部门在处理市民诉求问题上各自为政、难以量化评估的情况，促使各部门转变工作方式方法，主动、及时处理群众诉求问题，达到群众诉求“有人办、迅速办，群众满意”的运行目标。

三是建立调处化解矛盾纠纷综合机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。对于被称之为“钉子户”“难缠户”的被管理对象，或者是对城市管理及执法工作有较大抵触情绪的个人或群体，宿州市城市管理局重视心理引导，开展个人心理调节疏导工作。充分利用局机关干部王美荣连任五届安徽省人大代表的品牌效应，建立了“美荣大姐工作室”，围绕群众思想认识困惑点、利益关系交织点、社会矛盾易发点，深入做好群众解疑释惑、理顺情绪、化解矛盾工作；推行“两室一庭”城管执法调解保障模式。设立了城管公安治安办公室、城管执法公证室、城管巡回法庭，形成城管行政执法与公安护法、法院司法相衔接的工作机制。

四是坚持“以问题为导向”，将监管变为利导。群众关注的不仅仅是诉求渠道畅通不畅通，而是涉及自身利益的问题有没有得到有效的解决。宿州市城市管理局针对群众反映的“出行难”“如厕难”“水压低”“夜市排挡扰民”“城区环境亟需提升”等问题，重点解决，重点突破。仅2014年，建成公共自行车服务站点93个，投放自行车3000辆（2015年市政府将公共自行车服务列为十大民生实事，计划新增50个站点，1500辆公共自行车）；新建公厕12座、垃圾中转站6座，改造公厕35座；完成投资近亿元的汴北水厂建设，改造供水管网20公里，构建了水质安全监测网络；建成夜市排挡、小商品夜市等疏导点10个；启动“车窗抛物”专项治理；拆除各类违规广告设施40万。并依据市民诉求分析，列出六大惠民实事上报市政府列入2015年政府十大民生工程。

（二）创新城市治理体制机制，注重主体联动，构建科学高效的联动、互动机制

为充分强化城市治理各个责任主体的职责履行，宿州市城市管理局以优化制度体系的内部结构为着眼点，建立了科学合理的权责关系，明确各个职能部门所应担负的责任，制定完善的绩效评估方法、评估标准、评估主体等，并以制度来固定权责，既让公共权力在行使时有章可循，又为社会公众提供公共权力行使正确与否的判断标准和评价尺度。

政府层面，成立了“宿州市城市治理委员会”，全市22家相关部门与企事业单位、5个区主要负责人为成员。该委员会办公室与市城市管理监督指挥中心合署办公；制定了《关于进一步提升城市治理水平的若干意见》《宿州市城市长效综合管理考评办法》等文件，强化各部门在城市治理中的主体责任；依托数字城管平台，建立以市级平台为中心，区级和各职能部门两级平台互联互通的城管信息指挥调度系统，发挥数字城管考核评价作用，形成城市治理问题发现、处置和监督的完整闭合；创新“督查、执法、管理服务”相分离的管理执法机制，推行“检查权、调查权、决定权、执行权”四权分立，强化了管理执法的规范性，构建具有宿州特色的新型城市管理执法模式。

市场层面，推广政府购买服务方式，强化对各企业的评估、考核，增强政府部门的公信力、执行力和服务力。推动了环卫、园林、市政公用设施管理维护等作业市场化，道路清扫保洁市场化达85%以上；充分运用市场机制吸引社会资金，采取PPP模式，推进建筑垃圾处理厂、中水处理、垃圾焚烧发电厂、汴北污水处理厂等工程项目建设。

社会层面，积极探索社会治理新途径、新形式。创立“城管+商户”“城管+物业”“城管+群众”共同治理模式。建立摊群点自治管理制度，将党支部建在摊群点上，建立各个城市治理主体共同参与城市治理机制，包括企事业单位、社会组织、行业协会、志愿者组织、社区居民委员会、新闻媒体等，使全市干部职工、沿街商户单位都参与到城市治理中来，把群众和管理对象变成城市治理的主力军，实现政府治理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

（三）创新城市治理决策机制，注重吸收整合民意，提高民意对决策的实际影响

为降低城市治理决策的风险，宿州市城市管理局建立完善了社会风险评估机制、公共决策社会公示制度、公众听证制度、专家咨询论证制度。凡推出涉及群众切身利益的重大决策，都要把社会风险评估作为前置程序、刚性门槛，使重大决策的过程成为倾听民意、改善民生、化解民忧的过程，让群众在决策过程中的主动性、主体性得到了更多的体现，最大限度地预防和化解社会矛盾的发生，有效地吸纳民意来保证公共政策更有效地符合人民的期待和利益诉求。如，在城市节点改造规划、公共自行车布点、垃圾处理厂建设、市容秩序“七乱”整治等工作启动之前广泛征求民意，使征求民意工作常态化。

在广泛征求群众意见建议的基础上所形成的管理决策，宿州市城市管理局以制度的形式固定下来，先后申报批准各类规范性文件30多项，包括《宿州市户外广告设置管理办法》《宿州市机动车洗车场管理办法》《宿州市城镇排水与污水处理管理办法》《宿州市城区窨井设施监督管理办法》《宿州市亮化管理办法》等，制定内部规范性文件23项，保持了决策意见执行的稳定性、权威性和约束力。在各项决策意见的执行上，积极拓宽外部监督渠道，强化社会监督、新闻媒体等第三方评议监督，确保各项制度实实在在得到落实。

（责任编辑：赵静）