广州城市管理政策制定中的公众参与研究

一、广州城市管理政策制定中公众参与的现状

（一）广州城市管理政策制定中公众参与的特色

在内部环境和外部环境的共同影响下，广州市城市管理政策制定中的公众参与形成了自身的鲜明特色。笔者在进行问卷调查中发现，被调查对象认为广州城市管理政策中公众参与的特色最主要是“参与环境的开放化”，占了调查总人数的90.65%，而“参与主体的多元化”占了85.98%，“参与制度规范化”“参与形式制度化”共同占了78.5%。

1.参与环境开放化

政府积极构建多种生态平台，以开放的心态接纳公众提出的多样意见和建议；媒体坚持理性的态度，在政府与群众之间搭建起沟通、互动的桥梁，使得政府在政策制定过程中不断了解民意、吸纳民意。中国广州政府网站、广州城市管理委员会网站、中国法治政府网站等网站平台及中国广州发布、广州城管委、广州法制办等微博平台，很大程度上提高了参与信息公开化，加强了传播性和互动性，使得公众参与政策制定的环境变得开放。

2.参与主体多元化

广州城市管理政策制定的公众参与主体，包括普通群众、专家学者、公共权力部门、企事业单位和社会团体。每一个群体都发挥着各自的优势。参与主体多元化的特色，体现了政策制定的兼容性，符合行政管理趋势，能够体现高效、便民的理念。

3.参与制度规范化

2010年9月30日，广州市政府第13届124次常务会议修订通过了《广州市规章制定公众参与办法》，在内容上明确提出保障规章立项的公众参与、规章起草和审查的公众参与，规定了规章起草的部门需要通过座谈会、论证会去征求广大公众意见或者通过问卷调查、听证会等方式广泛了解民意。这在理论上很好地限制了政府的自由裁量权。

4.参与形式制度化

整体而言，囊括了公众咨询委员会、听证会、网络参与、广州市城市管理委员会的品牌活动等制度化的形式。广州市同德围整治工程的顺利开展，离不开政府主导成立的公众咨询监督委员会，使得公众与政府有关部门有了深度的互动。这一新型的政民互动模式被专家学者命名为“同德围模式”。[1]随后，在总结经验中，广州市政府通过并实施《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度》，将这一参与形式制度化。同样，走在全国前列的听证制度，在广州本地有效地遏制听证变成“走过场”的现象。2011年8月23日下发的《广州市重大行政决策听证试行办法》规定，公众若对政府重大决策的征求意见稿存在较大分歧，有权组织听证会。公开报名人群内遴选的听证代表不得少于代表总数的三分之二。这在制度上保障了公众提出听证的权利，为公众参与政策制定打通了制度障碍，实际上就是政府在制度上将议程设定的一部分权利转至广大公众。

（二）广州城市管理政策制定中公众参与存在的主要问题

广州在公众参与城市管理政策制定中积累了丰富的经验，并且在部分领域取得了引人注目的成就，但是在实践中，城市转型的复杂性与艰巨性、参与过程的变动性和执行力等情况，使得公众参与效果出现一定偏差。调查发现，其存在的主要问题有：94%的调查对象认为“参与技能相对缺乏”，90%的人数认为“参与程度相对较低”，87%的人数认为“舆论宣传力度不足”，80%的人数认为“参与效果不显著”。

1.参与技能相对缺乏

中国百姓自古受到“官本位”观念的影响，对于政事的介入意愿不是很积极，参与意识较为淡薄。加上广州是个外来人口聚集程度很高的城市，不同文化程度的人群的参与技能影响着参与效果。参与技能的缺乏，难以使得政府改变或修正公共政策制定的利益倾向，不利于公众意愿在公共政策制定中有所体现。

2.参与程度相对较低

广州市法制办在《市法制办2014年度工作情况》中写道：2014年1至10月份，完成8项地方性法规和33项政府规章项目的审核。而在制定过程中，作为最大参与群体的普通民众，在获知途径、理解程度、建议深度等方面都有所限制，还停留在“未获知”“浅参与”的状态，对政策的制定难有实质性的推动。

3.舆论宣传力度不足

城市管理政策制定的舆论宣传一般有几种方式：通过政府综合门户网站；定期公开发行政府信息专刊或利用新闻媒体；设立固定的政府信息公开厅、公开栏、电子屏幕、电子触摸屏；定期召开政府新闻发布会。在现实中，广州市政府的宣传力度仍有提升的空间。笔者在调查过程中发现，调查对象对广州网络参政议政平台的了解并不多，有一半以上的人群没有了解过政府常用的网络参政议政平台。

4.参与效果不显著

一方面，政府在对外公开信息时会有所选择，容易出现信息的不对称，公众的知情权受到限制。另一方面，政府对待公众的参与意见和建议时，未重视对信息的反馈。例如，2010年4月16日-5月16日，广州市法制办在“广州政府法制网”“法规规章草案意见征集系统”全文公示了《广州市户外广告和招牌设置管理办法（征求意见稿）》，对立法背景、思路、核心制度进行了介绍和说明，并公开征求社会公众意见。当公众按照公告提供的途径积极来电来函反馈意见后，相关部门却没有做好后续的反馈工作，使得参与者的参与热情和主人翁意识大大减弱，影响到参与效果。

二、广州城市管理政策制定中公众参与存在问题的原因

（一）公众层面的原因

笔者在调查中发现，有过半的人数认为“公众的整体参与意识尚未形成”，而“公众自身素质有待提高”和“弱势群体有效参与困难”各有四分之一的认可。由此可见，公众整体参与意识尚未形成是存在问题的主要原因。

1.整体参与意识尚未形成

在有效调查的问卷中看出，经常参与城市管理政策制定的公众占比仅为10%，从不参与和极少参与的占比均为25%以上，总体的参与情况不容乐观。实际上，有46%的人认为公众参与城市管理政策制定的作用比较小，只是发表意见而已，这体现了很多人对公众参与的作用和意义的认识仍然不足。另外，公众“搭便车”的思想也使得整体参与意识迟迟未能加强和发生质变。“搭便车”群体希望可以坐享其成，获得他人争取而来的公共利益。

2.公众自身素质有待提高

受到传统文化观念的影响，我国的城市管理政策制定专业化的倾向仍然没有改变，公众的参与带有一定的被动性和随意性。民主法治意识的淡薄使得公众放弃参与的权利和机会。另外，“熟人社会”的意识让很多人寄托于通过人脉关系这种非制度化的途径来满足自身需求，而不是通过制度化的参与途径为自己争取维护利益。

3.弱势群体有效参与困难

参与需要耗费金钱和时间，必须支付成本，这对于弱势群体是一种压力。再者，弱势群体通常缺乏参与的知识、手段和能力，不熟悉政治规范，对政策过程也不了解，增加了参与难度。

（二）政府层面的原因

调查数据显示，有51%的人认为政府层面做法最大的不足是“信息渠道的低畅通性”，而“参与制度的保障缺失”“政府管理的自利倾向”以及“监督管理制度的不完善”均占15%左右。

1.信息渠道的低畅通性

从参与前获知的信息渠道来看，政府部门通常会将信息发布至固定的政府信息公开厅、公开栏、电子屏幕等持续性较好的载体上，但其传播的覆盖面较小。政府综合门户网站虽然兼顾了时效性、持续性、传播性等特征，但由于政府对网站的宣传力度不足，公众对其认识和了解并不到位，使用频率较低。而定期公开发行的政府信息专刊或报刊，受众面更小。

从参与过程中获知的信息渠道来看，公众参与城市管理政策制定的过程是“参与——反馈——再参与”的循环系统，但是广州市目前很多政府部门仍局限于公众的单向参与，没有及时对信息进行反馈，造成公共政策信息资源的封闭，使得渠道不畅、效率下降。

2.参与制度的保障缺失

广州市地方政府在保障公众参与的立法层面确实付出很多努力，例如备受关注的《广州市规章制定公众参与办法》，便是全国首部规范公众参与行政立法工作的地方规章。但是纵观全国，虽说公众的民主权利受到法律保护，但不意味着民主权利在现实中能够实现。面对制度体系不健全的局面，公众在参与政策制定过程中缺乏可依据的法律法规，参与的保障制度不完善，使得公众在参与受到侵害时，会因为法律救济程度的不完整而失去维护利益的机会。另外，激励制度也没有形成体系，未能调动公众参与的动力，未能弥补参与过程的付出。

3.政府管理的自利倾向

地方政府在向公众公开信息时会有所选择，成为制约公众参与的障碍，损害了公众合法权利，也容易形成政府自利形象。政府管理的自利倾向，表现在为地方政府谋利、为行政部门谋利等方面。当政府自身利益和公众利益发生冲突时，一旦政府的自利倾向没有得到控制，那么政府官员就有可能为公众参与设置门槛，提高其参与成本，导致公共政策的制定增加随意性，缺乏公正性。

4.监督管理制度的不完善

监督管理制度是一只无形的手，有利于规范政府部门正确行使职能。当政府部门在衡量公平和效率两个因素时，往往偏重于效率。但是，公共政策首先要考虑公平而非效率。如果没有监督管理制度的执行和落实，公平性就难以得到保障。公众通常通过网络、信函、传真等形式单方面地向政府部门问政，而较少得到双向的互动，从而使监督失去了意义。

三、完善广州城市管理政策制定中公众参与的对策建议

（一）公众层面

调查数据显示，有98%以上的人都认为公众要增强城市管理意识，转变思想观念；培养自身参与技能，确保有序参与；合法行使管理权利，端正参与动机。实际上，一部分广州公众在政策制定过程中已经表现出相当强烈的参与意识，对行使合法权利和维护合法利益比较重视。当然，整体而言，公众的参与意识、技能等方面仍需提高。

1.增强城市管理意识，转变思想观念

相当一部分公众有“搭便车”以及“官本位”的思想，这是急需转变的观念。在新公共管理趋势和协同治理理论下，公众作为政策制定的参与主体之一，必须拥有主体意识，在参与城市管理的过程中合理行使合法权力、维护合法权益，为城市管理政策的制定提供思路，发挥自身的优势。其次，需要拥有法治精神。应该自觉遵守法律法规，以城市主人翁的姿态履行自身义务。再者，需要拥有参与意识，增强对城市的认同感和归属感，为城市管理的优化尽一份责任。

2.培养自身参与技能，确保有序参与

学者王彩梅认为公众的参与能力包括三种能力：“一是认知能力，即对公共政策的实质的认识、思考能力；二是程序能力，即发现公共政策和运用程序的能力；三是习惯性能力，这种能力是关于感觉义务的能力，即感觉到有一种集体共享的利益，值得去做一件事。”[5]在某种层面上讲，公众的参与技能直接决定了参与效果。首先，需要加强理论知识的学习。通过阅读书籍、网上查询、参加座谈会和培训会，主动了解现代民主理论，了解民主的本质和公众的权利，增强对政策参与的认同度，提高自身的参与积极性。其次，在操作方面，通过学习、自我总结和切身参与，从政策信息的收集、理解，到政策制定参与时的发表意见、建议，再到政府部门反馈信息后的再参与，实现全程的理性、有序参与。

3.合法行使管理权利，端正参与动机

我国宪法第二条第三款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。我国的每一个公民都有权利参与城市管理政策制定。公权力机关在解决公共事务或公共问题时所做出的选择会影响大多数公众的利益，一旦没能及时公正、有序地行使管理权利，那么将浪费参与权和监督权。另外，当公众自身利益受到损害时，可以正确、合理、合法地寻求法律救济。在端正参与动机方面，要学会理性思考整个社会系统的协调性，避免一味索取非正当利益。

（二）政府层面

在调查中发现，有95%以上的调查对象认为政府需要完善网络参与机制、建立法律法规保障、构建有效激励机制、加快发展社会组织。

1.完善网络参与机制，强化参与效果

在2012年广东互联网大会上，中国互联网协会表示：广东省网民数量全国第一，网站数量达到53万，是全国榜首。作为省会，广州网民和网站数量也是颇为惊人的。互联网以其强大的覆盖面和高效的传播速度，极大地方便了政民之间的互动和沟通，直接推动了公众参与的发展。借助网络，公众能够随时发表意见、反馈信息，有助于政府对信息的及时了解。广州政府在网站发布规章制度的意见征集时，与民众息息相关的政策很容易引起网民的注意。但是，那些与公众联系不密切的政策，便很少人主动去留言、发表意见。因此，政府有关部门需加大对政府互动平台的包装和宣传，进一步引起公众的注意；其次，制定网络参与规范制度、监督制度，完善公众发表意见的途径。同时，需要专人反馈信息，促进“参与——反馈——再参与”循环系统的实际运行。

2.建立法制法规保障，畅通参与渠道

公共管理和公共参与的重要制度基础就是健全和完善公众参与的法制法规。需要明确规定政府的权限和不同部门之间的相互关系，也需要明确公众与政府部门之间的相互关系，保障公众的知情权、检举权、参与权。为此，广州市政府要及时完善意见征集制度、社会公示制度、听证制度、民意调查制度、公众咨询制度、舆论监督机制等，实现公众参与政策制定的程序化。在畅通参与渠道方面，需积极发挥新闻媒体的传播辐射作用，为城市管理机构树立良好的形象，更重要的是让更多的公众知悉参与情况。此外，还需要积极开设来信来访、各种类型的座谈会，让公众有更多的参与渠道。

3.构建有效激励机制，提高参与程度

前文提到，弱势群体在参与政策过程中会考虑时间成本和金钱成本，而这可能会使其放弃参与的机会。因此，需要构建有效的激励机制，首先，对弱势群体进行考虑，兼顾其实际情况，进行适当的物质补贴。其次，相当一部分公众受传统文化影响，参与意识仍然不强。因此，除了及时对参与政策制定的公众进行反馈之外，还需适当进行表扬、奖励或邀请其参加座谈会、论证会、体验日等。当然，构建有效的激励机制，要考虑政府部门的成本支出，在预算之内灵活完成。

4.加快发展社会组织，释放民间活力

协同治理理论指出城市管理需要多元主体参与，其中就包括了社会组织。在公众个体与政府处于竞争关系时，因介于普通个体与政府机构之间，社会组织往往会发挥关键作用。公众会寄托于社会组织来进行与外界的互动，“如果组织运行机制顺畅，则各方面力量可以向着同一个方向发挥作用”[6]。政府需要放宽社会组织的成立限制，为其发展创造良好的环境，以便制度化参与渠道的拓宽。另外，坚持善治理念，释放民间活力，鼓励民众积极参与社会公共事务，培养公众意识。

参考文献：

[1]文远竹.国内城市可探索“同德围模式”[N].广州日报，2012-03-20.

[2][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔. 曹沛霖，等，译.比较政治学——体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987：139.

[3]文晓明，王立新.社会主义民主政治运行机制研究[M].北京：人民出版社，2004：13.

[4]陈庆云.关于利益政策学的思考[J].北京行政学院学报，2000（8）：13.

[5]王彩梅.论我国公众参与机制建设[J].政治文明，2006（4）：51.

[6]刘雪明，廖东岚. 基于平衡计分卡的地方政府政策执行力评价体系构建研究[J].社会科学，2013（9）：5.

（责任编辑：赵静）