对东京整治城市交通拥堵政策的分析与研究

世界许多大城市交通的发展多延续着这样一种发展模式，即“私人轿车的发展与普及—道路拥堵—发展公共交通—发展轨道交通”。东京都市交通的发展模式与此有许多相近之处。不过因其自身条件的限制，东京很早就把轨道交通作为交通主体，建立了一条世界上最为发达的轨道交通体系。

一、过硬的东京公共交通网络

（一）公共交通体系密如蛛网、几近饱和

东京缓解市内客运交通容量主要靠的是轨道交通。当初为了实现预期的修建规模，东京都政府曾通过发行债券向民间融资，并把轨道交通推向民营。如今东京轨道交通建设几近饱和，基本找不到可供新建的地方了。

东京城市交通的特点是建有一个地面、地下、地上立体快速交通网络，即地面道路、地上高架路、市区地下铁道、市郊快速有轨电车相结合形成的立体交通网。高密度的轨道交通体系把整个东京覆盖的严严实实。公共交通网络的健全是东京治理交通拥堵最过硬的硬件。可以说，乘坐轨道交通可以抵达东京的任何一个角落。

东京“给力”的轨道交通系统分流了大量的“上班族”，据统计，目前在东京市民的交通出行总量中，使用轨道交通系统出行的占86%，每天运送旅客2000多万人次，在早高峰期的市中心区，91%的人乘坐轨道交通工具，而乘坐小汽车的仅为6%。

轨道交通的发达使东京的堵车高峰期也不同他国。上下班高峰期并不是路面堵车最严重的时候。东京每天的堵车高峰期是上午11时至下午6时之间，因为在这段时间，路上有比较多的出租车和私家车。

（二）轨道交通换乘便利快捷

除了线路多，换乘方便和准时也是东京地铁的一大特点，99%的线路换乘均可在3分钟内完成，有的更是简单地到站台对面换乘即可。而且绝大部分无需到室外，加之有电梯连接，保障客流顺畅，基本实现换乘的“无缝连接”。

东京轨道交通便捷还体现在出口数量多，一些地铁大站出口多达几十个。许多地铁的出口直通当地的著名设施、大型企业或政府部门，在疏导客流、提升轨道交通的吸引力方面效果显著。

轨道交通既经济又准时，无论是时间成本还是经济成本，轨道交通均高于小汽车出行，这正是东京市民愿意利用轨道交通的一个重要原因。

强大的公共交通网络已成为东京市民绿色出行之首选，在极大缓解高峰期路面交通拥堵状况的同时，也为城市环境的可持续发展提供了保障。

二、从“交通需求管理”理念出发，自主限制小汽车出行

对待汽车交通，东京的基本政策导向是既不限购，也不限行，但会通过相关政策致使小汽车持有者尽量别用或少用私家车，“持而不用”私家车也是东京不堵车的奥秘之一。

东京都政府2000年颁布的《交通需求管理东京行动计划》，其核心思想就是自主限制小汽车出行，减少汽车的使用次数和频率，促使出行方式的转换；首要目标是恢复现有道路的容量和交通承载能力，重中之重是治理停车。通过对汽车到达目的地的控制，确立正常合理的停车秩序。

（一）高昂的停车费让私家车望而却步

日本通过征收高额税费政策以期达到小汽车的合理使用。在日本养车需要交纳的税目较多，目前主要有消费税、汽车取得税、汽车重量税、轻型汽车税、燃油税、柴油交易税和石油天然气税等9个税目，其中的大部分费用需要由消费者自己承担。

除高额税费外，在日本，如果私人想购买汽车，必须先持有停车位合同，东京的停车位价格都很高，月租金大致在2万—4万日元之间。

东京人很少开车上下班的一个原因就是停车费实在太贵，东京市内各大政府机关、公司几乎没有一家给员工准备免费的“内部车位”。日本人的薪金里一般包括交通费，但这个交通费是严格按照居住点至单位的地铁费用计算出的。如果非要自驾车上下班，政府和公司都不会阻拦，但必须能够承受不菲的停车费。

东京市区停车费用不统一，路边白框内的停车一个小时300日元，但只限停一小时，逾时会被贴条，随之而来的将是一张1.5万日元的罚单。其他最为常见的自助式按时收费停车场费用，大致是每小时600日元至1500日元不等。据说这与东京普通白领的时薪相差无几。支付足以令车主心疼的高昂停车费用是东京政府治理交通的又一法宝。

可见，通过控制停车位总量、差别化停车收费、征（增）收税费等管理手段与经济手段，从严管理小汽车使用，降低私家车的使用率，引导和鼓励小汽车使用者转向选择公共交通方式也是东京节约能源、减少空气污染的主要措施。

（二）重磅治理乱停车，成效显著

违章乱停车是造成道路拥堵的重要原因之一。由于停车费太贵，东京的乱停车现象一直比较严重，本就两条车道的道路往往变成了单车道，进而加重了拥堵程度。对此，东京政府采取了严厉的处罚措施。从2006年开始，警视厅聘用民间监督员（大多是退休的老警察）治理乱停车，对违章停车的处罚也由之前的可临时停车30分钟的“缓期执行”改为“立即执行”，普通轿车违章一次罚款1.5万日元（在当时约合1000元人民币），扣两分（日本驾照满分6分）。重罚让东京的车流畅通了不少。

据东京警视厅公布的最新数据，违章停车政策施行几年来效果显著：东京主要干道的违章停车现象减少了81.5%，平均一小时的堵车距离缩短了40.5%，平均每5公里的行车所需时间减少了10.8%，停车场的使用率也增加了21个百分点。

三、治堵不能忽视人为因素

（一）日本司机素质与修养良好

日本人良好的驾车习惯无疑在很大程度上对缓解道路拥堵状况起着重要作用。例如，在主干道上行驶时，需要下辅路的车辆很早就变线到慢车道排队，虽然此车列行进缓慢，但并不影响其余车道的畅通。而且出主路车辆与辅路直行车辆实行间隔各走一辆的做法，避免了靠“技术”进行贴身逼抢的危险发生。

此外，日本人驾车“礼让”精神贯彻得很到位，绝没有前车打灯并线后车却紧踩油门的怪现象。被让的车辆也都会闪两下双蹦灯以示感谢，这对于缓解后车被加塞儿后的不爽心态具有明显“疗效”。

（二）交通安全教育持之以恒

现代化大城市的交通，即使有再先进的设施，若国民没有十分强烈的遵守交通规则的意识，也是无法进行有效管理的。东京市民遵守交通规则的自觉性令人印象深刻。在东京，行人和骑车者规矩地等候在交叉路口，在绿灯亮起前，几乎不会有人冒险穿越道路，即使在深夜路上没有车辆来往的情况下，行人不见绿灯也是不会过马路的。汽车驾驶员在驶入没有设置交通信号装置的路口时，必然会主动减速、停车礼让行人，这似乎成了一种习惯。乘客候车时，即便两三人也是自觉排队上车，绝无拥挤抢座现象。小学生上学放学，也是三五成群排一队，集体行动，没有人乱穿马路，做出危险的举动。现如今东京城市的道路交通管理已经实现了信号自动化，无紧急情况或者特殊原因，几乎没有警察在街头指挥交通，在繁忙的道路上，人来车往，却看不到混乱，一切显得井然有序。

国民的自觉行动是保持城市交通良好秩序的基本条件，而这种自觉行动又是日本政府多年来孜孜不倦、努力不懈地对国民进行交通安全教育的成果。制度化、组织化是日本交通安全教育的特点，不仅内阁中设有专门管理交通安全的机构，在民间，也有各种各样的公共团体从事交通安全教育，从儿童抓起，贯穿终身，举一反三，不厌其烦，官民携手共同开展交通安全教育的做法很值得我们借鉴。

四、协调道路开挖工程，避免交通拥堵和事故的发生

在东京，道路施工是一件慎之又慎的事情，除非万不得已而为之。政府对地下埋设工程也进行多方协调，反复论证，尽可能避免重复开挖，协调工作由道路管理部门会同警察、有关机构和各公共事业公司组成地方联络协调会。凡遇有地下开挖工程，便由该协调会出面进行协调，防止发生交通和施工上的事故。

为确保道路避免重复开挖，并防止由此可能产生的事故，政府每年拨用财政预算达300多亿日元，开发地下共用埋设沟的事业。建设省还大量收集道路整修方面的基础数据，开发地下排管系统的计算机软件（俗称地下地图），供多方参考使用。同时，为确保交通畅通，防止给市民带来不便，东京的道路开挖工程也多在夜晚进行。对夜间没干完的路段，白天用与柏油路相近的水泥板覆盖，绝不影响白天的道路交通。所以，往往头天晚上灯火通明的道路施工工地，早起一看却踪迹全无。由此可见日本在道路管理、确保交通畅通与环境保护方面所下的功夫。

五、注重细节：通顺小马路，分流主干道车流

如果将一座城市的道路交通网比喻为密布于人体的血管，作为动脉、静脉的主干道的畅通固然十分重要，但作为城市毛细血管的小马路的堵塞也会影响到肌体的健康。让迷宫般的小马路通顺，使其能有效分流主干道拥堵的车流，也是东京缓解交通拥堵的有效方法。

在东京，只要在路口看不到“此路不通”的标识，尽可大胆往里开。即使仅可通过一辆车的双向通行的小马路，也不会因对方来车而卡在小路中进出不得。这一点恰恰是国内城市建设没有注意到的地方。

在城市主体交通干线建设完成之后，细节的完善就变得尤为重要。东京都厅治安本部专门负责治堵对策的研究人员，每每观察到一条容易造成堵塞的道路，马上就会研究是否可以在旁边找个地方，弄条支线。东京有330多条经过改造的支线。当然也有经过改造后的支线没能实现岔路分流又被封回去的案例。这些不断被改造的支线道路，与东京交通系统中的主动、静脉结合在一起，构成发达的“毛细血管”，为这座大都市交通的畅通提供保障。

近些年，我国大城市道路建设发展很快，但往往更注重城市主干道的建设，致使集中在主干道上的大量车辆分流不出去，这也是造成城市交通严重拥堵的一个不容忽视的因素。

六、多心型城市布局：分散、均衡、协调交通压力

经济的高速发展、人口的急剧增加、城市机能高度集中，致使东京都心部土地价格飞涨、环境恶化，交通变得拥挤混乱。为此，早在上世纪五、六十年代，东京就提出以分散、均衡、协调为目的的“多心理论”，并在此指导下，经过近半个世纪的城市建设，分期分批在首都圈内建设了包括新宿、涩谷、池袋等七个副都心，使东京形成了一个多核心的开放式的城市布局。

东京的居民区和商业区沿着辐射状的城市轨道交通线路发展，并在轨道交通枢纽站形成城市副中心。七个副中心基本都位于环形铁路“山手线”和各种铁路放射线的交汇处，充分发挥了交通枢纽的聚集效应。在有效缓解市中心人口、交通及环境压力的同时，对东京大都市圈的可持续发展无疑具有积极作用。

从城市空间布局上引导城市从单一中心结构向多中心结构转变的规划，达到了分散核心功能区的目的，是从根源上治理城市交通拥挤的重要举措，对城市交通具有标本兼治的双重效果。

七、运用ITS智能交通系统，提升交通效率

在交通网络高度发达、车辆保有率很高的现代都市，寄希望于拓展交通里程来缓解交通压力已不现实。充分利用现有交通、道路等设施，利用先进的科学技术手段，建设智能交通系统，从提高车辆本身的性能、改善道路的服务水平、强化交通信息的服务和利用、提高管理的水平和效率等多方面努力，达到减轻交通污染，提高交通效率，提升交通安全，这是未来交通发展的必然选择。

日本ITS智能交通系统是指通过使用最先进的通信和控制技术，将道路、驾驶员和车辆等系统有机地结合在一起，加强三者之间的联系，并借助于系统的智能化技术，驾驶员可以实时了解道路、交通以及车辆的状况，以最为安全和经济的方式到达目的地，减少交通事故及交通挤塞情况，同时节省能源和保护环境。

日本的ITS研究与应用开发工作主要包括三个体系：车辆信息与通信系统（VICS）、不停车收费（ETC）系统、先进道路支援系统（AHC）。

（一）车辆信息与通讯系统VICS

VICS系统以提高道路交通的安全性和通畅性、改善道路环境为目的，被公认为世界上最成功的出行信息系统之一。经由车辆导航系统向驾驶员提供最近的有用交通信息，把都道县府警察机关和道路管理者收集所得的交通堵塞或管制等道路交通信息，通过VICS中心进行编辑和处理，由安装在路边的信号塔或广播进行信息传送，在汽车导航器上通过文字、图形、地图等形式为行车者提供信息服务。如利用调频广播以声音的形式可实时提供：广泛区域的交通堵塞信息和驾驶所需时间；广泛区域内的交通事故、道路施工以及车速、车道限制信息；停车场位置和车位空置状况信息等。

VICS的直接管理者是日本道路交通信息通信系统中心，它没有政府的资金支持，而是靠车辆和车辆ITS电子设备生产商提供支持；系统运行经费来自于车载导航设备的销售，生产厂家每销售一台车载导航设备，需向道路交通信息通信系统中心缴纳一定的技术费用，从而支持中心的正常运转。

VICS系统的道路交通信息的收集、编辑、处理以及提供是作为公益服务来进行的，故可以免费提供给驾驶员，使用者只需购买带有VICS系统服务功能的车载导航器，便可享受无偿服务，在以后的日常使用中不再需要交其他的费用。

VICS这一独特的运营模式使得VICS车载导航器快速普及。该系统自1996年4月正式投入使用，截至2011年底，VICS终端设备已经安装了逾3367万套。VICS的应用产生了很好的社会效果。据统计，使用系统可节约大约20%的时间、节省10%的汽油，每年可以减少214万吨CO2的排放量。

（二）不停车收费的ETC建设

为提高高速道路的通行效率，多年来日本一直在研究如何可以不用停车便能解决付费这一难题。1993年8月，日本政府制定“道路技术五年规划”，明确指出大力支持研发ETC技术及推进其应用。1997年，编制了有关电子不停车收费标准草案，并提交给国际标准化组织第204委员会。1997年以日本建设省和日本道路公团为中心，有10家企业共同参加开发的“不停车自动收付费系统”，开始在付费道路和高速道路上试验。1999年3月制定出了ETC相关设备的技术规格标准。2001年3月起实施全国大规模的ETC网络建设。目前，日本已经建立起了全世界最大规模的联网电子不停车收费系统，在全国范围内的所有高速公路收费站点开通了ETC系统，收费站点总数超过2000个，用户数量达4000万辆。ETC车道的利用率已经达到86%。

ETC系统对车辆最高时速限制是180公里。每辆车通过收费处可节省时间5-15秒，节约燃料达6%到12%，管理费用可以削减90%。

现如今，ETC技术在日本已经拥有较为成熟的经验。在减少交通堵塞，提高交通安全的同时，ETC还可减少CO2的排放量。据日本检测的结果，当ETC的使用率从0增长到50%时，每年可减少14万吨CO2的排放量。

（三）先进道路支援系统（AHC）

在1996年日本交通相关部门共同制定的《ITS全体构想》中，规定了有关先进道路支援系统（AHC）的内容，①安全驾驶的支援：危险警告、自动驾驶；②交通管理的优化：路线引导、交通信号控制；③道路管理的效率化：援助和提高管理工作；④公共交通的支持：公共交通运营管理；⑤商用车的效率化：操作和自动化平台的援助；⑥步行者等的支援：行人路线导航；⑦紧急车辆的运行支援：为紧急车辆提供紧急通知和路线导航等。

先进道路支援系统（AHC）与车辆信息与通讯系统（VICS）及不停车收费的（ETC）建设是紧密联系在一起的。如警察及道路管理者通过多种途径收集的交通信息，不光提供给VICS，也并不仅仅局限于信号灯的控制、交通管制和为交通参与者提供服务，它经过归类、分析、提炼后还被广泛应用于交通政策的制定和调整、道路的建设与改造、安全基础设施的改进、车辆的制造、科技系统功能的完善，为智能交通系统整体的发展和推广应用、为安全而优化的交通环境的建立创造更为有利的条件。

作为AHC重要内容的自动驾驶装置的研发，对车辆本身智能化要求很高。一项由日本运输省牵头，九家汽车公司参与开发的先进安全车辆，重点着眼于研发驾驶员打瞌睡时的报警装置、自动刹车装置等，其中起关键作用的仍然是信息通讯技术。

虽然发展智能交通系统是解决交通拥堵、安全和环境污染的一种有效手段，是未来交通发展的一个必然方向，但日本智能交通系统效益的充分发挥，是以完善承担70%交通量、四通八达的轨道交通体系为坚实基础的，以高素质的交通参与者为必要前提的。因此，在抓智能交通系统建设的同时，不能忽视道路基础设施的建设和完善，不能忽视大容量、高效率轨道交通的建设，更不能忽视对国民交通安全意识的宣传、教育和养成，多管齐下，综合治理，才能使城市交通治堵达到理想的效果。

（责任编辑：赵静）