法治视野下人大代表联系群众制度的完善

邹祥勇

(中共达州市通川区委党校，四川 达州 635000)

法治视野下人大代表联系群众制度的完善

邹祥勇

(中共达州市通川区委党校，四川 达州 635000)

完善人大代表联系群众制度是一项系统化的工作，必须坚持从法律的角度对相应的体制机制加以确定和完善。首要的是切实提高代表的思想认识，强化法治意识，增强代表履职的自觉性和责任心，进一步完善具体的实施机制，深化代表联系群众的内容，规范代表联系群众的形式，进而创新代表联系群众工作机制，从选举、激励、保障、监督和考核等几个环节上加以完善，增强制度执行力，推进代表联系群众制度规范化常态化运行。

人大代表；联系群众；法治；机制

完善人大代表联系群众制度，是实行人民代表大会制度的内在要求，也是人民对自己选举和委派代表的基本要求。当前，人大代表联系群众工作出现了一些新情况新问题，代表联系群众的自觉性不强、思想认识不到位、代表联系群众没有明确的规范和要求等等，这种现状必须尽快采取措施加以改变。党的十八大和十八届三中全会先后对人大代表联系群众工作提出了新的要求，展现出更加重视民意表达的姿态，明确指出，要“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”[1](P28)，完善代表联系群众制度。这深刻表明党对人大代表联系群众工作的认识进入一个新的阶段，充分说明当前如何从制度层面加强人大代表与群众之间的联系，实现人大代表联系群众工作制度化、规范化是亟待破解的课题。人大代表联系群众是一项长期性、经常性的工作，必须建立完善的制度提供坚实保障，而制度的建设和执行归根结底要落实到具体的体制机制上，这就需要用法律制度来规范。因此，完善代表联系群众制度，需要不断在实践中探索创新，突出法治思维，以法律形式确定制度的地位，增强制度执行的力度，推进代表联系群众制度化建设。

一、提高思想认识，增强人大代表联系群众的自觉性和责任感

密切人大代表同群众的联系，最根本的是要从夯实代表的思想基础入手，提高代表的思想认识。人大代表是人民代表大会的主体，是国家权力机关的重要组成人员，必须充分认识到保持与人民群众密切联系的重要性，这既是当前深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的现实需要，也是保证人民当家作主地位和发展社会主义民主政治的本质要求。只有思想认识到位了，自觉性才会更高，责任感才会更强，才会自觉主动地提高自身的履职能力，更好地发挥参与管理国家事务的主体作用。具体来讲，这种思想认识应当包含两个层面的内容：

一是对人民代表大会制度的认识。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，在我国已历经60年，在国家政治生活中发挥着不可替代的重大作用。这项制度的实行发展了社会主义民主政治，体现了人民群众的根本利益和意愿，其最大优势就在于密切联系群众。正如习近平同志所指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”[2]代表密切联系群众，不仅是人大工作的本质体现，也是代表发挥作用的重要前提。人大代表作为人大工作的主体，只有通过密切联系群众，深入实际、走访一线、调查研究，才能更好地了解群众的需求和愿望，了解民情民意，掌握发言权，不断提高自身依法履职的能力和水平，更好地增强履职的责任感和使命感。

二是突出强化法治意识。任何一种制度的有效规范和强力执行都离不开法律的支持，完善代表联系群众制度必须用好法律这一重要推手。法治社会的形成需要法律制度作为支撑；依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是治国理政的基本方式；树立法治意识，营造法治氛围，建设法治国家是建设中国特色社会主义的重要目标。经过多年发展，我国已经形成了较为完善的具有中国特色的社会主义法律体系。尤其《代表法》明确规定了代表的权利和义务，突出的特点便是强调代表要“依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力；要模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施。”①这些规定鲜明地赋予了人大代表丰富的法律色彩，充分说明人大代表无论是在履职中，还是在日常生活中，都要以实际行动力促宪法、法律的实施，而法律的生命力和权威性正在于应用和实施。因此，完善代表联系群众制度，必须进一步发挥法律的功能，在创新工作机制的同时，还要把相关合理的制度以法律形式确定下来，从而推进代表联系群众的制度化、规范化建设。

完善代表联系群众制度,是提高代表履职自觉性和主动性的迫切需要，也是畅通民意诉求的有效途径，对于发挥人大制度优势、推进人大工作有着重大利处。当前，在全党上下深入开展群众路线教育活动之际，各级人大代表理应提高思想认识，突出法治思维和意识，切实增强自身联系群众的自觉性和责任感，不断完善代表联系群众制度，促进人大工作科学发展。

二、完善具体的实施机制，明确人大代表联系群众的内容和形式

内容和形式是制度形成和运行的两个必备要素。代表联系群众是一个过程，有着自身的一套内容和形式，要保证代表联系群众活动扎实有效地开展下去，必须突出重点，在丰富联系内容、规范联系形式上下功夫。

一方面，要深化代表联系群众的内容。内容是制度运行的核心和灵魂，没有内容的制度必然是空洞、行之无效的。代表联系群众最关键的环节就是要有具体内容，没有内容的联系，仅仅是靠随便走走，随意谈谈，必然难以收到实效。各级人大代表不仅应当根据自身所在选区实际情况的不断变化来丰富联系内容，更要突出重点，多角度、宽领域、全方位地深化联系群众的内容。具体而言，应当着重围绕三个重点工作展开：一是党委和政府的工作重点。各级党委和政府的工作重点都是围绕各地党建和经济社会发展的大局而做出的重大决策，对本地的发展具有长远性、规划性，在规划和发展过程中必然会产生各种问题，人大代表应当根据这些重点和问题进行调查和研究，形成有效的建议和提案，积极为本地经济社会发展建言献策。二是人大工作的重点。各级人大是从事人大具体工作的部门，人大代表要围绕本级人民代表大会决议和决定及人大常委会工作要点，扎实开展工作，履行监督职责，不断创新人大工作机制，推动本地人大工作科学发展。三是群众关注的热点和难点。群众关注的热点和难点往往都是群众当下最需要、最迫切希望得以解决和帮助的地方。人大代表应当多深入基层，了解群众所思、所想、所需、所困，能及时解决的立马解决，不能及时解决的要弄清原因，努力找到破解办法，形成提案，反映给上级部门，真正做到为群众说真话、干实事。

另一方面，要规范代表联系群众的形式。形式是制度规范的重要内容，没有一定的形式作为依托，制度就容易形同虚设。代表联系群众要避免随意性，就必须规范代表联系群众的形式。从我国现有的法律规定和各级人大多年的实践来看，当前人大代表联系群众主要有以下几种形式：“走访原选区的选民和选举单位、举行群众座谈会、接待群众来访、应邀列席本级人大常委会会议、‘一府两院’举行的会议、有关群众组织举行的会议、开展专题调研、持证视察本级或者下级国家机关和有关单位的工作、参加本级人大常委会组织的执法检查和其他活动、参加关于特定问题的调查委员会、定期向原选区选民和选举单位述职等。”[3]这说明我国人大代表联系群众制度在实践中已经形成了较为具体的联系形式，而关键在于代表要善于经常主动地通过各种形式去落实开展联系群众工作。这里需要指出的是，尽管联系形式多种，但人大代表在实践中要尽量采取群众欢迎的联系形式，尤其要深入和了解基层群众的诉求；而无论是哪种形式的联系活动，都必须有一定工作场地。因此，必须着重做好以下两个方面的工作：一是要搭建好代表联系群众的平台。良好的平台是代表联系群众必不可少的要素。要立足于代表联系选民有场所、群众反映有人接待的原则，搭建沟通的渠道和桥梁，建好人大代表之家、民情联络室等场所，尤其要注重基层，确保街（镇）建有人大代表之家，村（居）设有民情联系室。二是要坚持集体与个人走访相结合。代表小组或者个人要定期或者不定期的走访选民，坚持从群众来到群众中去的原则，开展专题调研活动，倾听群众心声，征求群众意见，及时地把群众所关心的问题形成建议或者提案反映给上级部门，推动有关问题的解决。应当说，真正有效的建议和提案必然是反映群众心声、切合群众需求的，而这样的建议和提案必然又是代表深入基层、了解实际形成的，如此才是真正的反映民意。

三、创新工作机制，确保人大代表联系群众制度规范化运行

制度建设是一项带有长期性、根本性和全局性的工作。代表联系群众活动是一个过程，也是一项系统化的工作，必须结合实际，着眼长远，突出法治思维，创新代表联系群众的工作机制，注重从体制机制上解决问题，推动代表联系群众制度化建设、规范化运行。

（一）健全代表产生机制，注重代表的素质和结构

完善代表联系群众制度，应当首先完善代表选举产生机制，从源头上提高代表的质量，保证代表的为民性。人大代表作为国家权力机关的组成人员，其素质如何直接关系着代表履职能力和水平的高低，关系着代表作用的发挥，甚至关系着人民代表大会制度的完善。因此，把好代表入口关，从源头上优化代表结构，是提升人大代表整体素质的必然要求。一是要完善现行代表的选举程序。我国当期代表的选举机制还有不如人意的地方，要进一步改进代表候选人的提名程序，注重选举程序的公开性和竞争性。二是适当减少组织推荐代表的比例。组织推荐代表是一种良好代表候选人形式，但这种形式在操作过程中人为因素较多。推荐代表时要在坚持党的领导、充分发扬民主的基础上，通过投票等各种民主形式推荐代表，要明确规定国家机关工作人员不得兼任人大代表；同时，可以增加代表候选人以自荐报名的方式参加竞选，让更多的愿意参选的选民参与进来，也让选民有更多的机会选择代表候选人。三是要优化代表结构。合理的代表结构能够充分发挥人民代表大会制度的优势，更能较为全面地反映群众各方面的意见和诉求。要切实降低党政领导干部担任人大代表的比例，提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表的比例，真正把政治觉悟高、热爱代表工作、心里装着群众的人选为人大代表。

（二）健全激励机制，调动代表联系群众的积极性

榜样的力量是无穷的。密切代表联系群众，必须健全相应的激励机制，激发代表履职的积极性、主动性和创造性，充分发挥代表的主体作用。要在实际工作中采取各种形式有效开展模范代表的评比活动，在此过程中善于发现那些密切联系群众，真实反映民意，深入调查研究，积极提出意见的代表，从中选出优秀代表，树立典型形象。同时，要加大对典型范例的宣传力度，通过各种方式给予表彰，用优秀代表的先进事迹鼓励每一位人大代表切实履行好代表职务，为代表履职创造良好的工作氛围和舆论环境。如当前一些地方人大部门积极开展评选表彰优秀代表的活动，不仅从中评选出优秀代表建议、代表建议办理先进单位，还请优秀代表介绍履职经验等等，这些活动都是有效激励代表履职、调动代表积极性的手段和方式，应当积极借鉴、认真总结、从中改进、形成制度。

（三）健全保障机制，保证代表联系群众有序开展

健全相应的保障机制是代表进行履职的重要前提。纵有激励机制，没有相应的保障机制，代表履职的主动性和积极性也会大打折扣。各级人大常委会理应高度重视，采取切实的政策措施，制定相应的规范和办法，为代表依法履职、联系群众提供平台、人员、时间和经费等方面的后勤服务，保证代表联系群众活动深入有序地开展。首先，要按照党的十八大和十八届三中全会的要求，逐步建立健全专门的代表联络机构。由于我国人大代表大都是兼职的，平常工作分布在各地、各条战线、各个岗位；而且代表个人不配备专门的工作助手，这为代表较好地履职造成了一定的困难。成立各级代表联络机构，就是为了给代表联系群众提供必要的服务保障，确保代表依法履职工作落到实处。其次，要组织代表进行履职学习和培训。通过制定和完善相关规范与办法，加大对人大代表培训力度，不断强化和提高人大代表的履职意识和履职能力，为更好地开展联系群众活动打下良好基础。“要在抓好人大代表对法律法规等内容学习掌握的基础上，定期举办有针对性的专题培训班，对各级人大代表如何开展联系人民群众活动，如何处理人民群众反映的问题，如何撰写调研报告，拟写议案、建议、书面意见，如何增强开展调研、视察的能力等进行培训。”[4]最后，要保障代表联系群众的时间和经费。代表联系群众是一项持续的、长期的工作，没有一定的时间和经费作为保障必定难以为继。各级财政要对代表联系群众活动给予一定的财政支持，拨出一定专项经费，用于代表联系群众场地、设备等基础建设，保证专款专用。同时，人大代表要处理好代表工作与本职工作的关系。代表要对自身联系群众工作有一定的计划，提前向单位报告，同单位协商好相关事宜，以便单位为代表开展联系群众工作安排时间。

（四）健全监督机制，力促代表联系群众落到实处

人大代表是人民群众选举产生的，本身负有监督责任，而代表履职自然也应受到监督，监督主体自然应是人民群众。要严格杜绝顶着人大代表的头衔，不落实联系群众工作的现象。具体而言，一是要建立代表信息公开制度。即是采取一定的形式将人大代表的信息向群众公布，让人民群众知晓身边的人大代表，便于人民群众有效地联系人大代表。实行人大代表公示制度，把人大代表置于群众的监督之下，不仅有利于增强代表的自觉性和主动性，更好地履行职责，还有利于群众联系人大代表，将自身意见及时地反馈给人大代表。各级人大常委会应当规定公示办法，利用新闻媒体和互联网开设人大代表专栏，由人大机关公布代表联系方式、为选民制发代表联系卡、发放征求意见函等办法，让群众能方便地找到代表。二是要建立代表履职公开制度。为实现群众对人大代表的有效监督，应当公开人大代表的履职情况。代表联系群众不是一句空话，把代表在联系群众活动中到底做了什么，最终形成了什么样建议或者提案公布于众，能够有效地倒逼代表履职。各级人大常委会应出台规范性文件，对公开人大代表履职情况的细则进行说明。要通过新闻媒体、电视、互联网等各种形式及时公布代表提出的建议和议案，报道代表参加审议、表决和选举等情况，以便群众及时了解代表履职情况。

（五）健全考核机制，提高代表联系群众的实效性

有效的考核机制，能增强代表的履职意识，规范代表的履职行为，实现荣誉代表向责任代表的回归，进而提高代表联系群众的实效性。一是要建立健全代表述职评议制度。“代表向原选区选民或者原选举单位述职即报告履职情况，并接受评议，是代表接受群众监督的最直接的、最有效的形式。”[5]代表应当就自身的履职情况向原选区选民或原选举单位进行报告，选民或单位应当对代表的履职情况进行评议和测评。各级人大常委会应当做好代表述职评议的各项工作，要引导选民进行客观公正的评议，同时也要通过报纸、网络等方式把代表述职评议的相关情况向群众公布。二是要建立健全代表退出机制。目前，我国人大代表实行的是一届五年制，届满时只要连续当选就可以连任，而对于代表退出却没有明确规定。现实中终止代表资格的案例大都是因代表自身违法乱纪，引起群众的强烈不满而导致退出。因此，要打破代表终届制，对那些履职意识和愿望不强、不尽履职责任、群众不满意、长期无建议和提案的代表进行劝退，实际操作中要切实改变以往那种只要不违法乱纪，就可以任满一届的惯例；同时，要做好代表履职登记的统计评估工作，积累好有关资料，以此作为换届选举时代表提名的依据，让那些有效履职的代表，真正为民说话、干实事的代表能够连任，真正实现代表能进能出。

总之，人大代表密切联系群众，既是法律规定，也是人民需求。人大代表要用实际行动为民说真话、干实事，为民解困扰、谋福利，真正发挥“人民选我当代表，我当代表为人民”的正能量，为经济社会发展做出自己应有的贡献。

注释：

①具体参见 《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第一章第二条和第四条。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013.

[2]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-06(02).

[3]马耕夫.谈谈人大代表联系工作[J].人大研究,2000(11).

[4]范燕青.如何保障代表联系群众[J].中国人大,2009(3).

[5]湖南省完善人大代表联系群众制度研究课题组.完善人大代表联系群众制度的对策[J].人大研究,2014(3).

（责任编辑：朱 斌）

The Perfection of Deputies’Contact with the Masses System under the Legal Perspective

ZOU Xiang-yong
（Dazhou Communist Party School,Tongchuan District,Dazhou 635000,China）

The perfection of the system of deputies’ contact with the masses is a systematic work,we must adhere to identifying and improving the appropriate institutional mechanism from the legal perspective.The priority is to effectively improve deputies’understanding,and strengthen the awareness of government by law,enhance the consciousness and responsibilityoftheirwork,furtherimprove the specific implementation mechanism,deepen the contentsof representatives’ contact with the masses,standardize the form of deputies’ contact with the masses,so as to further perfect the mechanism of deputies’contacting with the masses in terms of election,incentives,security,monitoring and evaluation,etc.,to enhance system execution and promote the standardization and normalization of the system running.

Deputies;contact the masses;government by law;mechanism

D616

A

123（2015）02-0091-05

2014-11-03

邹祥⒙（1988—），男，重庆梁平人，中共达州市通川区委党校，助教，法学硕士。研究方向：党史党建、马克思主义中国化。