我国土地管理制度的现实困境及对策研究

文献标识码：A

文章编号：2095-980X（2015）03-0094-02

收稿日期：2015-02-20

作者简介：许娜（1977-），女，河南安阳人，大学本科，中级房地产经济师，主要研究方向：土地资源管理。

AResearchonCurrentDifficultyinNationalLandManagementSystemandCountermeasures

XU Na

（Wenfeng Bureau of Land Resources，Anyang，Henan 455000，China）

Abstract：China's land management system plays an important and effective role in promoting China's economic development，at the same time，continuous difficulties facing the execution of system shall be taken into account.this paper analyzed difficultiesfacingcurrentlandmanagementsystemandproposedcorrespondingcountermeasures.

Keywords：landmanagement；dilemma；countermeasures

1　我国的土地管理制度现状

改革开放以来，为了加强土地管理，我国陆续制订了一系列管理制度。我国土地管理现存的基本制度包括社会主义土地公有制度、国有土地有偿使用制度、土地用途管制制度、土地登记制度、保护耕地的制度、基本农田保护制度、占用耕地补偿制度等。

我国土地管理的基本法律主要有：《中华人民共和国土地管理法》，《土地管理法》是我国土地管理应该遵循的最基本的法律。1990年为了全面规范我国土地使用权的出让转让制定了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，并于2006年出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》进一步规范我国土地使用权的出让和转让的办法。2007年为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，出台了《闲置土地处置办法》。2009年《城市房地产管理办法》最新修订。这些法律的相继出台促进了我国土地市场的繁荣，规范了土地市场的交易。

1986年—2003年我国土地制度以“耕地保护”为核心。2003年—2008年我国土地制度强调“耕地保护和节约用地”并重。2008年党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出健全严格规范的农村土地管理制度就要做到“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线”和“实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模”。“坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度”成为我国土地管理制度的核心支柱。坚持“两个最严格”土地管理制度保障体系在我国逐步形成。“两个最严格”土地管理制度是国家顶层制度设计，其实施和执行的严格程度应该是到了无以复加的程度。本文研究发现，其执行和实施效果与既定目标有很大偏差，遭遇到现实困境。

2　我国的土地管理制度现实困境

首先“两个最严格”土地管理制度具体实施起来就遭遇现实最大困境。

该土地管理制度具有各自不同的制度属性。“最严格的耕地保护制度”其制度属性是国家管制目标，而“最严格的节约用地制度”是市场配置目标，两者在目标设计、实施战略上都有所不同。对于国家管制目标，就必须从根本上做到“最严格”实施和执行，尤其是对集中、优质、高产耕地必须做到原地永久保护，任何项目和建设需求都只能服从于耕地保护区规划，不能占用此类耕地。对于市场配置目标，政府应该尽可能地不干预或少干预，尽量出台相关政策维护市场运行的稳定性和可靠性，让市场决定每一块土地集约利用的水平。如果把大量人力、物力、财力花在“最严格的节约用地制度”实施和执行上，难免会事倍功半，即便有效果，也是高成本（监管）的“效果”，从效益的角度看是得不偿失的。我们认为，节约集约用地不应该成为监管目标，而应该是市场配置资源的必然结果。因此“两个最严格”土地管理制度实施的核心思路就应该是政府和国土管理部门做好土地制度架构建设，让市场发挥配置资源的作用。这个制度架构涉及两个层面：一是严格耕地保护的管制制度落实；二是节约集约的市场配置的制度保护。由此推现“两个最严格”土地管理制度之间的逻辑关系和症结所在，也就是，如果国家管制目标没有严格落实，市场目标就必然会成为空谈。

再者，各项具体土地管理制度存在的现实困境。①征地制度存在征地范围过宽，补偿过低，征地费用与土地的市场价格差距大，对因征地而产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置，利益保障不够。②土地使用制度离规范化的土地市场尚存在较大差距，土地市场机制不够完善，划拨用地、协议出让土地仍占相当比重，土地市场监测、调控技术手段缺乏，不够有效，城乡土地收益分配严重失衡。③土地用途管制制度存在规划弹性不足，土地利用规划缺乏法律权威，规划管制失效、规划实施缺乏监督、规划随意修改、计划指标屡屡突破的现象普遍。管制目标的实现过度依赖审批方式。④土地调查制度存在土地调查数据因利益博弈很难完全保证其真实性，基层调查人员难以保证及时、快速、准确的实施调查，很难适应土地调查快速反应的要求。⑤耕地保护制度主要体现在国家实行的“占用耕地补偿制度”出现的问题，包括占多补少、占优补劣；后备资源匾乏，补充耕地越来越难，甚至无地可补，补充耕地质量低。归结点是土地资源日益稀缺而土地供需矛盾无法解决和土地资产日益显化而土地各方利益无法协调的反映。只有将“两个最严格”土地管理制度内在逻辑关系、各自的约束目标和边界界定清楚“坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度”才能从“口号”变为“现实”。

土地领域出现的问题和尖锐矛盾，表现为各方的利益博弈。地方政府既是利益的主要相关方，也是利益化解的重要责任方。客观来看，地方政府在现有制度结构下针对土地管理正式制度采取的各种高度同形化的非正式规则（制度），是影响土地管理制度化最直接的原因之一。地方政府非正式运作的根源在于，现有的制度安排尚不适应社会转型期外部利益的变化，没有建立各相关方合理的利益实现和调和机制。因此，必须完善体制机制，构建权利和义务完善、对等的土地制度体系，理顺国家、集体和个人在土地上的合理利益，做出能够平衡各方利益的、合理的制度安排。另外，深化改革土地管理体制（即行政管理组织体制和土地行政管理方式改革）。

在土地资源配置方面，厘清市场和政府的关系，可使

土地市场发育更加健康，经济发展更加可持续。未来的生态文明建设、耕地保护、粮食安全等等，都要依托政府对土地资源的有效管理。所以说，在土地管理领域处理好政府与市场的关系，是在经济社会领域处理好政府与市场关系的重要组成部分。

3　土地管理制度现实困境的原因与对策

制度化是制度形成、制度认同和制度践行的连续过程。无论从制度成型化、制度认同和执行情况，还是从管理结果来看，我国当前土地管理尚未达到高度制度化的程度。

“管住一头，放开一片”是“两个最严格”制度得以实现的最生动诠释。从“两个最严格”土地管理制度实现的政策层面分析，“管住一头，放开一片”是政策设计的方向，“管住一头”就是要毫不动摇地、强制性地保护好耕地（包括数量、质量、环境、空间），变“撒胡椒面”式的保护方式为集中优质耕地保护，通过划定优质高产耕地保护区，划定永久耕地保护区来落实管制目标；“放开一片”就是对于优质高产耕地保护区外的土地，尽可能地放开管制和约束，其用地效益和水平要通过市场调节和“倒逼”方式实现。总之，

4　结语

2015年2月11日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议时指出，管好用好土地对经济社会发展至关重要，加大对存量土地的盘活力度，推动重大项目落地和重大工程建设，用科学、严格、有效的土地管理，为稳增长、调结构、惠民生提供支撑。我国土地管理制度遭遇的现实困境亟需化解，从制度层面细致分析并进行改革是重要领域。