地铁大规模发展阶段的资金平衡问题研究

佘才高 朱 斌 贺红军 汤 薇

(1.南京地铁集团有限公司 南京 210008； 2.东南大学经济管理学院 南京 210096)

地铁大规模发展阶段的资金平衡问题研究

佘才高1朱 斌1贺红军1汤 薇2

(1.南京地铁集团有限公司 南京 210008； 2.东南大学经济管理学院 南京 210096)

在目前地铁的大规模发展阶段，地铁公司迫切需要解决的是巨大建设资金来源、运营资金平衡等问题。通过分析轨道交通项目及地铁企业发展的规律，提出具体建议：该阶段资金平衡的思路应从项目和公司两个层面考虑，科学设计政府补偿方案，使地铁收益最大化，明确地铁投资责任。对南京地铁案例进行剖析，归纳出南京地铁大规模发展阶段资金平衡的模式，最后提出地铁可持续发展应从更高层系统优化的观点。

城市轨道交通；大规模发展阶段；资金平衡

1 研究背景

2013年末，中国累计有19个城市建成投运城轨线路87条，运营里程2 539 km。2013年实际新增2个运营城市、16条运营线路、395 km运营里程。未来10年，中国轨道交通市场将建7 395 km地铁线，总价值达 3万8 000亿元，截至2020年，中国将有33个城市配有177条地铁线[1]。

从地铁发展逐步成熟的一些城市的实践来看，地铁公司发展的各阶段特点和面临的问题都不同。地铁公司进入大规模发展阶段的资金平衡，是多项目建设和多线路运营的公司层的资金平衡问题；同时，随着城市地铁的发展，建设线路具有从SOD(客流导向发展)向TOD(交通引导发展)[8]变化的趋势，这对地铁项目本身以及地铁公司的资金平衡将产生巨大的影响。

本文研究地铁项目资金平衡和地铁公司发展的一般规律，以南京地铁为例，研究地铁公司在其快速成长期，即多条线路同时建设和多条线路同时运营时期的资金平衡问题。

2 地铁项目和地铁公司发展的一般规律

解决地铁项目和地铁公司的资金平衡问题，首先要从其一般规律的研究出发。

2.1 地铁项目的外溢收益

地铁项目有关的收益和成本结构如图1所示[7]。

收益包括直接收益和外溢收益：票价收益Bp；新增资源获得收益Bz；上盖物业增值收益[9]Bw；TOD开发增值[10]收益Btod；财政税收增加贡献Bc；其他经济和社会效益Bq。地铁项目支出包括：运营成本Cy；土建费用Cj；安装工程费用Ca；设备费用Cs；其他建设费用Cq。

(1)

图1 地铁项目成本收益结构

平衡准则：B/C≥1。

式中：B/C——项目的收益成本比；

Bt——项目第t年的收益,(t=0,1,2,…,n)

i——基准折现率;

Ct——项目第t年的成本,(t=0,1,2,…,n)；

n——项目的寿命年限或计算年限。

在地铁项目规划和方案论证中，需要通过系统优化，使B/C>1，项目具有可行性。

地铁票价的制定非常复杂，涉及的影响因素有：政府政策、客流量、乘客心理定价、运营成本、竞争状况(如常规公交和出租车的定价)、居民收入水平、兄弟城市地铁票价状况。鉴于地铁公益性和福利性特征，世界上大多数政府对地铁票价都有限制，不可能完全按投资回报的方式定价，这就造成了政策性的亏损，需要以其他方式的收入来弥补。在图1中，除了票价收益是直接运营的收入以外，其他收益都是地铁建设和运营的外溢收益。

2.2 地铁公司发展规律从北京、上海、广州、深圳等地铁发展历程以及运营和资源开发模式来看，地铁公司的发展具有如下特征：

1) 地铁公司的发展大致可分为初创期、过渡期、成长期、成熟期。不同时期，地铁公司的工作重心、资产资源条件、公司人员规模等不同，适用的管理模式也不一样。在此过程中，各城市地铁均不断调整组织架构和管理模式。

2) 随着线路建设的发展，地铁的规划和建设从客流导向(SOD)逐步发展为交通引导发展模式(TOD)。SOD先期建设的线路客流量大，增加线路后的客流量也增加迅速。TOD特点是先有地铁，后有规划建成区，因此规划线路运营后，初期客流量达不到设计指标，对运营资金平衡的压力增加。其客流增加速度与周边规划的科学性和发展的速度密切相关。

各地地铁在其发展过程中，总结出实现资金平衡的宝贵经验，如：“轨道+物业”的发展模式，对地铁建设的反哺；建设期的资金筹措采用各种项目融资模式；线路网络化之后分线路运营的运营模式；资源开发整合运作，连锁化、品牌化；物业开发与资源开发分开的专业化运作；运营和资源开发组织架构。这些经验，与各地经济情况和建设背景、地铁公司发展的周期阶段、线路本身的特点等因素密切相关。

3 资金平衡问题与解决思路

地铁大规模发展时期的资金平衡需要解决2个层面的平衡：第一层面以项目为平衡主体，主要解决项目资本金到位问题、项目建设融资可行性研究问题、项目运营缺口补偿问题、项目建设贷款付息还本问题；

第二层面以公司为平衡主体，主要把外部资源的产权归属于地铁集团，实现资本化融资，重点解决土地和上盖物业的产权归属及把相关资源进行权证化融资的问题，使地铁公司能可持续运作和发展。

而这2个层面上2个主体的资金平衡，均需要政府补贴，弥补项目亏损，实现公司还本付息。 地铁项目收支平衡和地铁公司可持续发展的政府补偿政策需要论证，按照系统和科学的原则设计的补偿政策，才具有合理性。

3.1 政府合理补偿的资金平衡政府合理补偿地铁项目的途径可以分为直接平衡和间接平衡，可以根据外溢收益的特点，综合使用。

1) 财政直接平衡，即政府直接以资金补贴的方式对地铁的外部性予以矫正。对于地铁的收益外部性，可以通过制定相关政策，将地铁对沿线各种经济体的增值收益归集起来，统一纳入财政部门设立的地铁专项基金，再以补贴形式转移拨付给地铁。

2) 财政间接平衡，将沿线部分资源的开发经营权直接授予地铁投资者，则不存在交易费用问题。实现地铁外部效应的内部化，此即所谓间接转移支付，这在经济学中也称为企业合并。具体来说，可以授予地铁投资者沿线土地开发经营权、沿线地下空间开发经营权、其他沿线资源开发权等。另外，沿线已经无法收回的土地和空间的外溢收益，也可以采用从其房地产商开发收益中收取由于地铁建设而产生的增值，这种转移支付，需要进行详细研究。

3.2 突出的资金问题无论采取哪种组织形式和补偿方式，地铁的大规模快速发展时期，是其资金平衡最困难的时期，将面临以下问题：

1) 多条线路的建设需要大规模的资金量，融资额巨大，带来后期还本付息压力；

2) 城市地铁发展到大规模发展时期，由于更多线路具有TOD特点，客流不足造成建成后的运营亏损严重；

3) 大规模建成之前的线路运营达到一定期限，线路和车辆的维修更新需要大量资金；

4) 多条线路运营，需要大规模有经验的人力资源，由于多城市地铁建设运营，市场竞争带来人力资源的流动和工资水平的提高，造成地铁运营成本加大。

如果以上问题得不到合理的解决，并且如果该时期之前的线路还遗留了很多不能平衡的资金问题，将对地铁未来发展非常不利，无法可持续。

3.3 解决资金平衡问题的建议根据地铁项目成本收益的结构，以及资金平衡原理，要解决大规模发展阶段的资金平衡问题，建议从以下几方面入手。

1) 认识地铁项目的准经营性特点，科学设计地铁项目政策补偿方案。无论采用直接平衡或间接平衡，项目的补偿措施必须到位，否则将增加项目融资成本，未来形成还本付息的困难。在此问题上，国家已经规定资本金必须超过投资额的25%，从而避免还本付息问题。各城市在大规模建设地铁问题上，要考虑量力而行，选择正确的建设时序。

2) 城市、地铁、上盖物业和TOD的立体空间协同规划，使地铁建设带来的收益最大化。采用TOD交通引导规划，将城市发展与地铁发展同步化，相互促进发展。对原城市规划和土地使用规划进行必要的修改和优化。特别是地铁沿线的偏远土地，要综合利用，实现商业、住宅和公共设施多功能开发，并对地下空间的利用进行统一规划并立法规范。

3) 坚持投资体制改革提出的“谁投资，谁决策，谁受益，谁担风险”原则，明确投资责任。地铁建设带来周边商业和房地产的发展，是地铁收益的外溢。按照这一原则，受益的区县承担相关建设资金，是非常合理的，也为市一级财政减轻压力。

4 南京地铁的资金平衡模式

根据南京轨道交通线网建设规划，在十二五期间，南京新建8条轨道交通线路，工程概(估)算总投资1 289亿元，已有线路的还本付息问题也需要予以重视。建立有效可持续发展的融资偿债机制成为地铁筹资工作最为关键的工作。

目前南京地铁已逐步形成开发、建设、运营衔接，通过政府补偿达到收支平衡的可持续发展模式，如图2所示。

图2 南京地铁收支平衡滚动发展模式

4.1 原理与特点

1) 由于地铁网络形成，交叉的客流和站点成为无法分割的资源，从测算角度看，也无法进行各线路的分解。因此，地铁的运营和资源开发，应该是在公司网络层面的平衡。而项目资金平衡的缺口，也需要整个网络总体测算。

2) 对政府补偿而言，采用地铁网络测算资金平衡；但对地铁集团内部而言，各线路的运营费用和资源开发收益可分别测算，实施目标考核。

3) 在运营期考虑运营和资源经营平衡，是因为该部分收入成本与发生时长和客流密切相关，在测算和归并时，结构一致。

4) 将TOD的土地和物业综合开发与建设资金平衡，是考虑到这两部分测算的发生时间和测算都是短期的，其与运营和客流的相关性较小。

4.2 建设期平衡

建设期的平衡问题是政府资本金投入不足部分采用TOD的土地和综合物业开发补偿，与建设成本和融资的还本付息相平衡。建设期关键问题如下：

1) 资本金到位。根据地铁对财政收入的贡献，可将贡献部分作为资本金来源。

2) 外部收益内部化补偿到位。物业开发的土地收储、拆迁和出让需要及时。地铁规划概念引领沿线土地和物业提前开发，获得资金用于地铁线路建设投入，减少建设期贷款，降低资金成本，减轻财政资本金压力。

3) 降低造价。通过设备国产化，优化地面地下的设计和路由等降低造价。

4) 将土地与物业开发发展为综合开发，增加收益。充分利用地铁站点的廊道效应，优化规划和设计，有效利用地下空间，增加收益。

目前南京地铁新线的投融资采用市区共建模式，具体工作由地铁集团和地方区政府组建的项目公司负责。原则上按照途经各区站点数比例确定各区应承担的出资额，并由受益区承担相应的建设及还本付息资金，形成利益各方共同参与的多元化投资主体，明确约定投资参与各方的责任、义务。市区共建模式，完全符合“谁投资，谁决策，谁受益，谁担风险”的原则。

4.3 运营期平衡

运营期资金平衡主要通过地铁运营和地铁资源开发优化运作来实现。地铁运营按成本核算，地铁资源开发按利润核算，不能平衡部分，通过成本规制审核进行运营补贴。运营期关键问题如下：

1) 合理降低运营成本。与运营服务和质量相关的直接成本必须严格按照定额实施，不允许盲目压缩。

2) 提高运营收入。通过城市综合交通整合优化与其他公交的接驳，提高服务质量，改善运营模式，有效增加客流。

3) 提高资源开发收入。通过整合资源和专业化运作，改善开发管理模式，有效提高经营收益。

5 结语

综上，在未来的地铁建设和运营中，城市地铁大规模发展仍然可能存在的风险有：建设资金过大、公司融资成本增加、资金链断裂的风险；运营方面成本过于优化带来安全和持续运营风险；地铁经营专业人力资源流失方面的风险。

轨道交通项目投资是一个复杂的系统问题，涉及城市经营、基础设施建设、公共管理、公共财政等多领域。目前的研究和实践很多局限在某些领域或者实现了几个领域的交叉，但是对地铁项目投资、规划、融资等问题的研究和解决还缺乏一个综合集成的平台，难以系统地解决轨道交通项目的投融资问题。需要把它放在更高一层的大系统中进一步优化和设计，如城市综合交通整合、城市财政合理分配、城市基础设施投资决策机制等。

[1] 前瞻产业研究院，2014—2018年中国城市轨道交通行业市场前瞻与投资战略规划分析报告[R].北京，2014.

(编辑：曹雪明)

She Caigao1Zhu Bin1He Hongjun1Tang Wei2

(1.Nanjing Metro Co., Ltd., Nanjing 210008; 2.School of Economics & Management, Southeast University, Nanjing 210008)

With the rapid development of urban rail transit in China, many cities will enter the large-scale development period. How to solve the large-scale construction capital source and keep operation capital balanced during the period becomes an urgent and important issue. In this article, through analysis on the rail transit project and the metro enterprises development rules, we put forward the financing equilibrium solution which includes consideration from the project side and the company side, give concrete proposals including scientific government compensation scheme designed to maximize the metro profit and make investment responsibility clear. After the case study of Nanjing metro, the capital balance mode of Nanjing metro in large-scale development period is summarized. At last, the viewpoint of metro sustainable development from higher-level system optimization is put forward.

urban rail transit; rapid development stage; capital balance

余才高,男，董事长，东南大学兼职教授，研究员级高级工程师，隧桥结构工程研究方向，she_cg@njmetro.com.cn前的经济环境和政策法规约束下，地铁项目如何实现资金平衡和可持续发展的实践尝试很多。北京、上海、广州、深圳、南京等城市，在借鉴香港地铁以及国外地铁的经验基础上，逐步形成自己的发展模式。

U231；F223

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