借势国家“镇改市”试点探索龙鳌一体化城市发展

■唐 勇/文

借势国家“镇改市”试点探索龙鳌一体化城市发展

■唐 勇/文

浙江省是全国强镇扩权和小城镇培育试点改革先行区，2011年在全省200个中心镇中确定发展基础较好的27个镇，作为小城市试点进行培育，温州苍南龙港镇、平阳鳌江镇列入其中。2014年两镇在超额完成小城市培育第一轮三年行动计划各项指标的基础上，开展第二轮三年行动计划。2015年1月，龙港镇列入国家新型城市化首批64个试点名单，与吉林二道白河镇成为仅有的两个“镇改市”试点镇。小城市培育极大地推进了两镇经济社会、城市功能的全面发展和提升。

一、龙港、鳌江小城市培育取得重大成效

通过小城市培育三年行动计划的努力，两镇经济社会全面发展，在强镇扩权、资源要素配置、经济实力、城市建设与公共服务能力提升等方面取得了重大突破。主要成效包括：

（一）经济实力持续增强，战略地位日益凸显

苍南龙港镇坚持工业立镇，积极推进新城产业集聚区、城西工业区等产业平台建设。2013年投资总额、GDP和财政收入分别达到111.9亿元、185.6亿元和18.8亿元，近三年平均增长率达到42.68%、13.46%、14.89%，经济总量占苍南全县的一半。龙港镇建成区面积19平方公里，建成区常住人口达到25.2万人，城市化率56.8%。谋划将拥有30平方公里海涂围垦的龙港新城作为浙台（苍南）经贸合作区的核心区，战略地位凸显。平阳鳌江镇大力发展实体经济，2013年固定资产投资、GDP、财政总收入分别达到81.5亿元、100.1亿元、11.9亿元，近三年年均增长70%、14.5% 和18.2%，经济总量占平阳全县的三分之一。鳌江镇坚持优化布局、拓展空间，建成区面积扩大到13.5平方公里，建成区常住人口12.6万，城市化率51.7%。鳌江新港区建设扎实推进，省级经济开发区和鳌江镇“区镇合一”挂牌运行；以甬台温高速复线、鳌江四桥、鳌江五桥、疏港大道、车站大道、港口、轻轨等为支撑的现代化交通网络体系基本形成。

（二）设施功能不断完善，商贸发展优势突出

龙港镇坚持新城开发建设和老城区提升改造并重推进；龙港污水处理厂、华润浙江苍南电厂一期建成投产；沿海高速复线、鳌江跨江大桥、世纪大道拓宽工程、瓯南大桥引桥工程等重大交通项目顺利推进；龙港体育馆、龙港高级中学、松涛嘉园农房集聚点等加快建设。鳌江镇坚持基础设施建设先行，建成了温福铁路鳌江二级车站、鳌江中学、鳌江文体中心、垃圾生态焚烧发电厂，完善了水、电、气等城市综合管线，500千瓦高压工程和110千瓦胜利变全面投入运行。鳌江坚持服务业优先，2013年服务业占比达到48.4%。四大综合体平阳万达广场、平阳银泰城等顺利开工，鳌江站前明发集团综合体、鳌江中塑居家MALL项目快速推进，鳌江流域商贸服务业平台集聚中心基本形成。

（三）城乡面貌全面改善，生态旅游快速发展

龙港镇通过省级文明城镇复评，深入推进全国文明镇创建。大力实施“三改一拆”和“四边三化”行动，整治河道130公里，新增农房改造7524户；建成区人均公共绿地面积达到3.4平方米，垃圾无害化处理率达到100%。鳌江镇以治水为突破口，完成西塘河、平鳌塘河、雁门河、东塘河等27.6公里河道整治，人均公共绿地面积提高到8平方米；完成20.8万平方米农房集聚和旧村改造，建成46.7万平方米安置小区，实施建设100幢高层建筑和146万平方米高档住宅小区。坚持把辖区内西湾、梅溪、梅源生态山水资源与提升海岛旅游风貌有机结合，以南麂列岛为核心的山海资源旅游开发取得积极进展。

（四）强镇扩权取得实质进展，体制机制不断优化

龙港镇撤销13个办事处成立17个新社区，县级部门派驻副科级单位达到13个；建立一级财政体制，明确县镇分成比例。鳌江镇完善公共服务平台，行政审批、公共资源交易、就业保障、应急维稳等四大服务中心运行良好；组建综合管理执法大队，实施综合行政执法体制改革试点，城市管理实现新提升。

表1.港镇、鳌江镇第一轮小城市培育（2011 -2013年）强镇扩权措施表

二、借势龙港镇国家“镇改市”试点，探索龙鳌一体化城市发展模式

跨行政区协调难度大、融合发展不足是全国流域型多行政主体区域在推进城市化发展中面临的共性问题，通过龙港、鳌江两镇的整体发展，探索一条切实可行的协同发展路径，是国家新型城市化工作的重要突破，同时可以为其他地区提供有力借鉴。

（一）构建龙鳌一体化城市发展模式的必要性

探索与区域协调发展相匹配的跨鳌江发展“龙港-鳌江一体化”发展模式，既可以促进市政、教育、医疗卫生、养老、文化体育等设施共建共享，避免重复建设，提高利用效率；也可以更大范围的统筹优化土地、资金、人才等资源要素配置，实现紧凑集约发展；还可以深化行政管理体制改革，提升政府服务能力，降低城市建设管理成本。两镇融合一体化发展，还有利于形成有效的流域生态整治协调和监管机制，可以充分落实浙江省“五水共治”的各项工作任务，对构建鳌江流域生态安全，推进区域可持续发展意义重大。

“两海两改”四大国家战略举措相继在温州实施，为温州模式再创新提供了历史性机遇。龙港和鳌江是浙江海洋经济发展示范区的重要组成部分，目前正加快实施沿海开发战略，积极扩大对台合作交流，深入推进金融改革和农村改革。将龙港镇和鳌江镇共同打造成为连接长三角、海西两大经济区重要节点型城市，需要两地以更大的决心魄力共促改革，加快推进区域一体化融合发展。

表2.港镇、鳌江镇城市化重大改革探索工作

（二）发展水平相近、优势互补合作共赢，带动鳌江流域协调发展

龙港、鳌江十几年来在新型城市化改革探索上，经历了相似的发展过程，达到相近的发展阶段和水平，优势互补、合作共赢推进一体化发展，可以作为整个鳌江流域的发展极引领流域整体协调发展。龙港镇在2015年1月列入国家新型城市化首批64个试点名单，与吉林二道白河镇成为仅有的两个“镇改市”试点镇，借助国家级试点政策东风推进龙鳌一体化发展，可以起到“1+1”大于“2”的倍增效应，为鳌江流域地区长远发展提供强劲动力。

龙港和鳌江两镇各具优势、功能相补，具有广阔的合作空间。比较而言，龙港更突出产业发展功能，工业优势明显，专业市场发达，随着“中国第一农民城”向打造“中国农民第一城”提升，以及浙台（苍南）经贸合作区加快建设，未来龙港将成为农民改革创业的热土。鳌江则交通设施完善，山水资源丰富，教育医疗事业蓬勃发展，近年来大力推进城市综合体建设，进一步完善城市商贸、交通集散和休闲人居等功能，形成了良好的“宜居宜业”环境。两镇紧密地融合互动，共同形成一个功能更完善、辐射能力更强的区域发展中心，能够形成更强大的城市竞争力，实现城市影响能级的跃升。

（三）推进龙港、鳌江一体化发展，建设温州大都市区南部中心

为推进鳌江流域协调发展，加快龙鳌一体化建设，省、市层面进行了长期的战略谋划，不断探索温州南部区域协调发展的路线图，力求在浙南闽北地区（温州至福州之间）培育形成一个辐射带动力强劲的区域性中心城市。

省级层面：2004年浙江省政府出台的《温台沿海产业带发展规划》，明确指出：“在培育温州大都市区的同时，积极推进龙港、鳌江融合发展，使龙港、鳌江成为工业和商贸为主，辐射浙南闽东北地区的现代化港口城市，带动整个鳌江流域协调发展的经济、文化中心”。2009年浙江省政府出台的《浙江城镇体系规划》中提出“以温州中心城区、瑞安、乐清、永嘉和洞头的中心城区形成都市区核心区，以苍南和平阳的中心城区以及龙港-鳌江组团构成苍南-平阳片区，形成‘一核一片’的空间形态”。

市级层面：2000年温州市出台《鳌江下游中心城市整体协调发展规划》，提出以龙港、鳌江两镇现有城市总体规划为基础，组建鳌江下游中心城市，发展成为温州市域的副中心城市。2003年温州市人民政府成立了鳌江流域发展协调领导小组，从产业布局、城镇发展、水利防洪和综合交通四个角度研究推进鳌江流域的整体发展。2007年温州市出台《温州市鳌江流域区域规划》，提出构筑“一心五区两带”的空间开发总体格局，其中“一心”即为龙港、鳌江组成的流域中心区。2014年温州市审议通过《关于围绕“两美”目标推进大都市区建设的实施意见》，提出“一主两副三极多点”大都市区布局，明确苍南、平阳加强龙鳌一体化建设的战略决策，旨在把龙港和鳌江打造成为温州大都市区的南部中心。

三、推进“镇改市”改革试点，打造龙鳌一体化城市样本的建议

（一）创新区域协调发展行政体制，规划龙鳌一体融合发展顶层设计

成立两镇一体化行政协调机构，推进两镇一体化发展的顶层设计和规划编制，按照“一江两岸”区域融合发展要求：一是统筹协调规划编制。建立一江两岸规划编制、管理、推进协调机构，深入开展空间规划和多规融合。力争在“十三五”规划编制中，将鳌江流域区域开发纳入省市重点区域发展规划和港口、产业等各类专项规划。二是推进基础设施共建。以铁路、高速公路、跨江通道和港航发展为依托，加强公共交通发展，形成一体化的综合交通体系，打造温州南部综合交通枢纽。按照区域一体化发展需求，完善电力设施布局，推进油气管网建设，构建清洁安全经济的能源保障体系。统筹两镇基础地理信息资源的开发，形成互联畅通的信息网络体系。三是推进公共服务共享。统筹发展两镇社会保障、社会事业和社会管理，完善各项民生政策配套，加速实现两地居民“同城同待遇”。四是推进鳌江流域港产城联动发展。立足温州港苍南港区和平阳港区联动发展，谋划港口集疏运网络互通共联，构建鳌江流域区域港口集疏运网络体系。打造浙南临港产业集聚区和龙鳌海洋经济发展示范区，加快形成港产城互促发展新格局。

成立温州市鳌江流域（龙港-鳌江）新型城市化综合改革试点领导小组，部署指导“镇改市”试点工作推进：一是建立联动机制。省直部门和温州市出台相关政策，苍南县和平阳县、龙港镇和鳌江镇政府负责实施和政策落实，形成上下联动、协调顺畅的工作机制。二是完善考核评估。注重对改革试点过程中的新经验新做法进行评估总结，建立工作进展发布制度，及时总结推广经验，充分发挥典型示范带动作用。三是安排专项资金支持，建立民资广泛参与的投融资机制。合理利用现有融资平台，积极探索全民股权等创新投融资模式。大力推进市政公用事业特许经营，鼓励和支持各类社会资金参与城乡基础设施和公共服务设施建设。四是引导推广以政府与回归温商为主体的PPP模式。贯彻落实《支持温商创业创新促进温州发展三年规划》，鼓励境内外温商资本参与教育文化、医疗卫生、社会福利、商贸服务领域的项目建设。

（二）赋予两镇县级经济社会管理权限，推进行政管理机构改革

根据两镇融合发展与简化行政机构、降低行政成本的要求，赋予两镇县级经济社会管理权限，切实提高政府行政效能，实现老百姓“办事不出镇”。一是赋予县级财政管理权。在现有小城市培育专项资金和税费返还制度的基础上，加快建立独立财政管理框架，按照“核定基数、提高分成、平稳过渡”的原则，逐步充实镇级财力。二是赋予县级经济管理权。继续加大权限下放力度，推进审批制度改革，赋予项目申报、用地报批、证照发放、税收管理等县级同等经济管理权，赋予县级计划制定权和规划审批权。三是赋予县级综合执法权。深化推进综合执法改革，在城市管理与建设、安全生产、环境保护等方面赋予镇县级执法权。四是赋予县级社会管理权。根据实际需要，赋予文化、教育、体育、医疗卫生、社会保障等方面部分县级管理权限。

推行“大部制”改革创新管理机构设置，打破“上下对口、条条分割”格局。第一，立足行政效能最大化，分设若干综合部门、业务部门，强化镇级人事管理。第二，优化机构设置和人员配置，优化人员结构，适当减少一般性岗位人员，合理增加规划、卫生、教育、环保等专业技术岗位人员，提高行政事业单位专业技术人才比例。第三，完善社区治理体系。强化基层综合服务管理平台，改善社区自治方式，合理设置街道办事处，赋予社会管理和公共服务职能。加大向社会力量购买公共服务的力度：制定政府购买服务指导目录；灵活采取多种方式购买服务；完善公共服务的监督评价机制；建立动态调整机制。

（三）构筑同城发展的基础体系，强化龙港鳌江一体化保障措施

围绕龙鳌一体化发展目标，优化城市空间布局，加快新城区建设和旧城有机更新，通过三年努力形成鳌江两岸一体化发展城市空间新格局。一是加快推进新城建设。加快推进龙港新城、世纪新城和鳌江新城开发建设。加快城市核心区打造，推进城市综合体、高档酒店、住宅和写字楼开发，着力打造城市核心区。二是加快旧城有机更新。大力实施“三旧”改造，全面提速城中村（旧村）、旧住宅、旧厂区改造工作，进一步盘活土地资源，提升低效用地利用率。

立足两镇产业发展特色和基础，加快融合互补发展，优化城市产业结构和布局。一是推进龙港镇产业升级工程。重点依托区域滩涂围垦资源优势，发展临港工业。推进全镇各类工业平台建设，大力促进工业企业转型升级。建设小微企业创业园和小微企业孵化园，培育发展中小企业。二是推进鳌江镇产业提升工程。以商务商贸、现代物流、休闲旅游等三大现代服务业为重点，加快服务业功能平台建设。以海洋战略性新兴产业培育和机械机电、食品、服装等传统产业改造提升为重点，推进工业集聚集约发展。三是开展智慧城市改革创新工作。以龙港-鳌江区域融合发展为导向，推进“龙鳌智慧城”共建、龙鳌智慧设施共享和智慧民生事业共荣。加快编制“龙鳌智慧城”建设规划，以龙港、鳌江城市新区为突破，带动鳌江两岸智慧城市有序全面建设。推进覆盖龙港-鳌江两镇全域光网城市和无线网络建设，加快光纤入户工程，提升公共信息服务能力。开展智慧交通、智慧教育、智慧医疗、智慧社区、智慧环保、数字城管等领域的探索，逐步实现社会保障、医疗服务和公共服务等领域“一卡通”。

（四）全面放开落户限制，创新农村土地管理制度推进城乡一体化发展

按照国家“三个1亿人”和“两步走”的战略，推进龙鳌一体化城市的农业转移人口市民化，全面放开落户限制：一是实行按居住地登记的户口迁移制度。以平阳户籍管理制度改革试点为契机，取消农业户口与非农户口性质划分推行居住证制度，实现未能落户的农业转移人口居住证全覆盖。积极引导有意愿、有能力的农业转移人口和其他人口落户城镇，并将其完全纳入城镇住房、教育、卫生和社会保障体系，同时保障其原先享有的宅基地、承包地、集体收益股权等权益不变。二是鼓励引入高素质人才。积极鼓励引入高素质人才，着力解决外来人才户籍管理、社会保障、配偶安置、子女就学等问题。三是建立农业转移人口市民化成本分担机制。构建由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本多元化分担渠道，明确各级政府分担责任。

（作者单位：中共浙江省委党校）

基金项目：本文是作者主持的国家社科基金项目（14BJY100）“集体建设用地租赁、转让、抵押二级市场的制度设计与创新研究”阶段性成果。