高职院校学生教育管理法治化的困境、原因及实现路径

□郝占辉　贺宏斌　王文波　刘　晶

高职院校学生教育管理法治化的困境、原因及实现路径

□郝占辉贺宏斌王文波刘晶

高职院校学生教育管理法治化程度，关系到依法治国战略能否在高职教育领域深入推进，关系到依法治教、依法治校方针能否全面贯彻落实，关系到学生受教育的宪法权利能否充分实现。文章在调查研究的基础上，总结阐述了高职院校学生教育管理法治化进程中所面临的四重困境，并分析探讨了出现这四类困境的原因，由此提出实现学生教育管理法治化的方向及实现路径。

依法治国；依法治校；高职院校；学生教育管理；思想政治教育

近年来，我国高等职业教育蓬勃发展，为现代化建设培养了大量高素质技能型专门人才，为高等教育大众化作出了重要贡献。高等职业教育作为高等教育发展中的一个类型，肩负着培养面向生产、建设、服务和管理第一线需要的高技能人才的使命，在我国加快推进社会主义现代化建设进程中具有不可替代的作用［1］。高职院校应当坚持育人为本、德育为先，把立德树人作为根本任务，将依法办学、依法治校、依法育人的理念原则融入到教育管理全过程。高职院校学生教育管理法治化程度，关系到依法治国战略能否在高职教育领域深入推进，关系到依法治教、依法治校方针能否全面贯彻落实，关系到学生受教育的宪法权利能否充分实现。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》），描绘出了法治中国建设的路线图，设定了完成各项目标任务的时间表，是新的历史形势下深入推进依法治国战略实施的纲领性文件，具有重要的理论和实践价值［2］。基于这样的背景和要求，高职院校学生教育管理法治化也必将迎来崭新的局面。

一、高职院校学生教育管理法治化的困境

随着我国依法治国战略深入而广泛推进和人们民主权利意识的觉醒，依法治教、依法治校取得显著的进步，获得了可喜的成绩，同时也积累了十分宝贵经验。但静心反思，我们也应当看到实际情况离设定的理想目标还有很大差距，高职院校学生教育管理法治化进程并不是一帆风顺、一路高歌，在实践工作中还存在诸多矛盾和短板。总的来讲，其中有四大类困境是最大障碍，亟需我们研究破解。

（一）改变传统的行政命令式管理思维很难，思维定势一旦形成，极难转变

大众心理学理论认为，一个人的思维模式取向形成惯势之后，在短期内是不易被说服让其做出改变的，除非客观条件发生了根本性变化，并且对其进行持续不间断地另外思想观念的灌输。由于行政命令式管理效率高、成本低，能够快速实现管理目的，在这个命令式管理过程中，被管理者也容易服从，又能彰显管理者的权威，所以在实际工作中，这种管理方式就成为了管理者惯常的思维和做法。高职院校对学生的教育管理也都普遍存在这样的情形，而且这样的思维模式一旦固化下来，就不易改变。显而易见，这样的思维模式和行为取向与依法治校的要求是格格不入的。

（二）“学生就是被管理对象”的观念根深蒂固

作为学校的教育管理者，他们普遍认为学生是来接受教育的，就应被管理，我们是教育者也是管理者，学生应当无条件服从学校的意志，不得提出异议或者反对反抗，学校想怎么管就可以怎么管，这是学校自主办学的体现。持有这样的观念是与长久以来人们所奉行的 “师道尊严”信条分不开的。持有这样观点的教育管理者认为，学生就是被管理的对象，对于学生提出各种各样的请求诉求，是不能被接受和支持的。但这些教育管理人员并未深刻领悟“吾爱吾师，吾更爱真理”这句来自西方经典论述的内涵，致使教育管理法治化进程困境始终难以被突破。

（三）学校的各项规章制度虽有很多，但大多数都处于休眠冰冻状态，并未充分发挥其引领、规范和保障作用

在依法治国和依法治校背景下，按照教育主管部门要求，大多数高职院校都能够建章立制，制定出各种各样规章制度，以填补学生教育管理领域的制度空白，基本实现了教育管理的有规可依和有章可循。但问题在于，这些规范性文件真正处于运行状态、发挥实效的不多，大多数只停步于纸面上，处于冻结休眠状态，而且有的文件常年失修，已不能适应新的客观情况和实际需求，致使依法治校进程步履蹒跚。

（四）学生大多属于沉默的接受者和被管理者角色，充分认识到自己是教育主体，尚需时日

就学生而言，由于长期被灌输服从命令、接受管理的教育理念，使他们在内心深处意识到，不听从学校的管理就要受到处罚，甚至学业和就业就要因此受到影响，所以即使自己受到了委屈，也只能选择忍气吞声，受到不公平对待和处理，合法的权益受到非法侵犯都不敢反对，提出异议。如此以来，就会更让教育管理者们坚定行政命令式的管理思维。作为教育主体，学生们所表现出来的集体沉默和权利意识的沉睡，必然会加大法治化进程的障碍。

二、形成困境的原因分析

上述极具代表性的四类困境，制约了依法治校的顺利开展，阻碍了高职院校学生教育管理法治化进程。那么这四类困境形成原因到底为何，需要我们由表及里，透过现象探究其本质，以寻求破解困境的最优方案。通过调查研究我们认为，产生这样困境的原因主要有以下四个方面：

（一）学校领导不习惯用法治思维开展工作，不重视发挥运用法律制度的指导、约束和规范功能

学校领导作为学生教育管理的第一责任人，能否习惯并熟练运用法治思维和法治方式开展工作、处理问题，能否重视并充分发挥法律制度的规范、保障功能，决定着依法治校的水平和程度。当前大多数高职院校并未严格按照依法治校的要求实施教育管理，不习惯、不适应用民主的形式和法律的手段解决学生教育管理中所遇到的问题，始终认为规章制度非但没有让管理工作轻松方便、低成本，反倒束缚了自主办学、自主管理的手脚，通过繁琐的程序设计安排会降低管理效率，会给工作的顺利开展招致麻烦，索性就采用成本低、效率高、见效快的行政命令式的手段。学校领导的这种态度和思维惯势必然成为阻滞法治化进程的绊脚石。

（二）与法治精神相匹配的大学文化尚未真正形成

大学文化是大学在发展历程中，长期积累和沉淀下来的能够反映其办学定位、育人目标、发展方向等的思想模式及价值指引，具有文以载道、润物无声，潜移默化、以文化人的功能。它既包括物质层面的文化也包括非物质即精神思想层面的文化。物质层面包括教学场所、教学设施、校园绿化规划、师资队伍状况等，非物质方面的文化包括校训、校史、校情、制度建设、教学科研水平、服务社会能力等方面。无论是物质层面还是非物质层面的文化，大学文化都具有教化人、影响人、鼓舞人、塑造人等育人功能。与法治精神相匹配的大学文化是指学校通过文化建设营造包容开放、兼容并蓄、民主自由、公平正义、文明和谐的育人氛围，制约、规范教育管理者的行为，促进学生民主、法治意识觉醒，这是依法治校的最优状态。可遗憾的是，就目前我国高职院校教育管理水平的现状而言，显然欲达至此状态还有很长的路要走。

（三）校园法制宣传教育形式化、走过场倾向性明显，重形式、轻内容，实效性不够

法制教育是思想政治教育的重要内容，法制宣传教育在促进教育管理法治化进程中意义重大，不仅能够帮助教育管理者更新旧观念、改变旧思路，还利于学生守法用法意识的提高，可谓一举多得。但是我们通过调研发现，高职院校在开展这方面工作时，主要是为了完成上级布置的任务，而不是其自觉行为。形式化、走过场的倾向十分明显，注重形式上的大张旗鼓、轰轰烈烈，却忽视了内容上是否契合了学生的实际需求，效果欠佳。在宣传内容上，更多的是讲述应尽哪些法律义务，不履行法律义务可能被怎样制裁处理，而不是启发学生民主权利意识的觉醒。这固然没有错，但我们认为，在法制宣传教育内容设计上应更多重点讲述权利救济的程序和途径，真正让教育管理者和学生的理性用法维权观念有所强化，培育现代公民意识，这才算是达到了普法的本真目的。

（四）依法治校并未成为学校考核评估的重要指标

为了检验学校的办学水平及教学科研开展情况，教育主管部门经常组织相关专家学者通过评估的形式对学校进行综合考核评价。一般评估指标体系会设置很多项目，基本涵盖了学校办学育人各个领域和环节，根据项目的重要程度，每个项目均对应着某一分值。通过调研我们发现，评估指标体系里赋予依法治校这一项目的分值往往不高，大多情况此项占总分值的10%左右。这种现象说明在对学校进行评估考核时，很多人认为依法治校开展情况不是很重要的，以致学校领导对此项工作亦不重视，教育管理法治化进程步履缓慢也就不足为奇了。

三、实现路径

思想决定思路，思路决定出路。结合上述提到的法治化进程中诸多困境，并对形成困境的原因分析总结之后，接下来就是要明确解决问题的思路及方向，有的放矢、对症施治，设计出可行的问题解决方案，提出有效方法措施，以此推进依法治校不断取得新成绩。

（一）转变高校教育管理者的育人理念，认真贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》），并作为对高职院校进行考核评估、评先选优的重要内容和依据

理念是行动的先导，科学理念为行动顺利实施提供了价值指引和基本遵循。高校教育管理者依法治校的水平，在某种意义上，也体现在坚持教育行政程序正当的程度上。切实提高高校教育管理者的依法管理意识，抛弃在高校内部管理上的重人治、轻法治，重政策、轻法律，重实体、轻程序思维，做到有法必依、有章必循。因为“高校教师面对的是成人化的学生，民主的管理方式对高校教师的管理更为重要。”［3］作为高校管理者要转变过去管理主要依靠政策的思维，把法律当作高校管理的主要依据，坚持依法治校。在高校管理中，管理者只有解放了思想，才能抛弃在高校内部管理上的重人治、轻法治，重政策、轻法律，重实体、轻程序思维，把法律和政策有机的结合起来。努力建设一支知法懂法的高素质管理队伍，提高管理水平。为了达到这样的理想目标，就要经常组织高校管理人员学习法律知识，特别是要组织高校管理人员重点学习与高校管理有关的法律，培养法律意识，自觉地用法律制度规范管理行为［4］。

高职教育作为高等教育的重要类型，以培养技能型、实用性、高素质劳动者为办学目标，高职院校依法治校水平的高低影响人才培养的质量。所以作为教育管理者务必坚持依法治理的原则，注重用法治思维和法治方式处理解决工作中遇到的各种矛盾和问题。高职院校的主管部门应当出台相关政策意见，要求和指导高职院校通过制定学校章程，建章立制，细化管理制度，并定期或者不定期地对学校完成情况进行督促检查，将考核的结果作为评先选优的重要参考依据。加大考核力度和频度，明确考核指标内容，增加依法治校和用法治方式处理问题、推动工作项目内容的分值比重。

一分部署，九分落实。《纲要》是我国新时期全面推进教育科学发展与依法治教的宣言书和动员令。在新的历史形势下，为教育法制建设提出了清晰的工作主题、明确的工作任务，细化了工作目标、评价标准、运行机制及方式方法，还蕴涵着切实保障全体公民受教育权的基本精神要求［5］。由此，教育法制建设有了更为具体的思想指导和价值遵循，必将对促进我国教育事业科学发展、更高水平发展产生深刻的影响［6］。高职院校教育管理者必须将《纲要》的精神原则学习好、贯彻好，把任务措施落实好、完成好，坚持依法育人、依法治理，推动依法治校全面发展进步。

（二）全面推进依法治校，引进第三方监督评价机制，加大对学校分管学生工作领导及学生教育管理人员法治思维、法治能力的培训和考核力度

广开言路，才能打开思路；集思广益，才能善谋大计。引进第三方监督机制目的在于能够对学校实施依法治校情况更加客观中立的评价，防止在评价时弄虚作假、任意夸大或者缩小成绩。第三方机构可以由同类高校的相关专家和社会人士组成，评价前，在专家库花名册里随机抽取选定专家，组成临时专家小组入校评估。这样做的目的就是避免事前通知报信，给将要接受评估的学校提前做安排、补材料、拉关系提供机会，弱化评价评估的真实性、客观性和权威性。虽然第三方评估机构属于临时组建的机构，完成工作任务后就自动解散，但是为了强化评估专家的公正理念和责任意识，评估人员对评价机构要长期负责，如果弄虚作假、吃拿卡要、收受贿赂而做出不真实客观的评价结论，进而造成严重后果的，应当通报评估人员所在单位，提出处理意见，并取消其评估专家资格，涉嫌违法犯罪的，移交司法机关追究其法律责任。

高职院校学生管理人员队伍整体法治能力状况决定着依法治校、依法育人的水平和质量，所以加大对他们的培训和考核力度就显得尤为重要。培训的形式可以灵活多样、不拘一格，既可以安排集中综合培训，也可以开展个体专项培训；既可以在职培训，也可以脱产培训；既可以是课堂面授培训，也可以是网络在线培训。培训方法可以是专题讲授报告式，也可以是案例解读、以案说法式，还可以是任务驱动、情景再现剖析式。培训过程要严格监控，严肃考勤纪律，不走过场、不图形式，务求培训实效。培训结束后，应当进行测试，对出勤不达标，测试不及格的人员不予颁发培训结业证书或者出具培训合格证明。对学生管理人员的考核同样应与时俱进，注重考核方式创新，从不同侧面、不同视角多元全方位考察其在实际工作中是否做到了依法依规，是否坚持了程序公正，是否尊重和维护了学生的合法权益，是否善于创新工作思路，善于处理新问题新矛盾，是否保障了学生的民主权、监督权和言论自由，是否习惯用法治思维分析思考解决问题，法治能力强不强，依法办事的自觉性高不高等等。教育主管部门、高职院校都应当制定出便于操作执行的考核细则，全面客观地考察学管人员的工作态度、工作能力及工作实绩，督促他们加强学习、解放思想、转变理念、全面发展，以此适应新的历史形势下依法治国、依法治校对学生管理工作提出的新的更高要求。

（三）创新法制宣传教育方式方法，用生动活泼的语言实例和形式多样的表现手法，推动法律知识进课堂、法治理念融入学生头脑

教无定法，贵在得法。法制宣传教育也要注重运用科学合理恰当的方式方法来开展。法制宣传教育作为大学生思想政治教育的重要内容，必须要遵循思想政治教育规律，符合大学生成长、成才的实际和学习、生活、就业的客观需求。改变以往的一言堂、满堂灌的教学方式，教师不应唱独角戏，教育形式不应千篇一律，知识内容也不应设定唯一的模板。在实践中，法制宣传教育的形式有课堂讲授、辅导报告、法律知识问答竞赛、观看法制节目、参与法庭审理活动等，无论哪一种形式都应通过生动活泼的手法表现好、展示好、宣传好，唯有如此，才能真正让学生有所感、有所悟、有所启发、有所提高，实现理想的宣传教育目标。

（四）建立健全学生权利救济体系，创新权利救济体制机制，完善权利救济制度，教育引导学生树立现代公民意识和依法理性维权观念

建立健全高职学生受教育权利救济体系，维护他们合法权利，是更好地贯彻落实公民受教育权宪法精神的体现，是办好人民满意高职教育的表征，也是我国教育界学者们不断探索和实践的课题。在这里，笔者抛砖引玉，提出建立健全我国高职学生受教育权利救济体系的几点意见。

1.建立校内调解制度。调解是指双方当事人发生争议后，根据自愿原则，由第三方从中劝解、说和，从而有利于争议双方在良好的气氛中使争议得到解决的活动。第三方应当是由教育行政部门工作人员、校方代表和学生代表组成的调解委员会。调解过程中要始终坚持双方自愿原则，调解成功后达成调解协议，调解不成可由受到校方侵害权利的大学生提出行政申诉。

2.建立听证制度。听证的内涵即“听取对方意见”。其法理渊源是英国普通法中的 “自然公正原则”和美国的“正当法律程序”。根据《教育法》的授权，使得本不是行政机关，不享有行政执法权的高等学校成为授权行政主体。高等学校与学生的部分法律关系成为准行政关系。因此，听证制度在高校管理中的引入也就顺理成章。从操作层面上看，学校做出处分决定前通过增设听证环节，给予学生陈述和申辩的机会比在学校做出决定后通过学校学生申诉处理委员会，给予学生申诉的机会，其维权效果更好。听证程序可参照《行政许可法》或者《行政处罚法》中规定的听证程序进行，具体程序为：（1）高校告知学生有申请听证权利；（2）受教育权利受影响的学生提出申请，或者高校由于特定情形自行启动听证；（3）受理审查；（4）组织听证会；（5）制作听证笔录。听证笔录应是学校做出处分决定的唯一依据［7］。

3.建立仲裁制度。教育仲裁制度是指根据教育法律规定，通过设立教育仲裁委员会，依据法律规定进行调解、裁决的一系列活动。教育仲裁委员会应当由教育专家、法律专家、教育行政部门工作人员、校方代表、学生代表组成。运作程序简单概述为：申请、受理、举证辩论、裁决。教育仲裁应作为教育行政诉讼的前置程序，能按照及时、有效、公平合法的原则解决教育纠纷，更好地保障大学生的受教育权利。

建立健全受教育权利救济体系有利于维护大学生的合法权益，规范高职院校管理行为，强化教育管理者在学生教育管理过程中的审慎态度和程序法治意识，严格照章办事，以“程序正义”为基本遵循，深刻发现和改进高校现行管理制度中的缺陷与不足，促使学校各项规章制度的健全与完善，努力办好人民满意的高等教育［8］。

总之，应当通过建构权利救济体系、完善权利救济制度，教育引导学生树立现代公民意识和依法理性维权观念。在教育管理实践中，充分尊重学生的人格尊严，保障他们的正当知情权、合理参与权与合法申诉权，帮助他们树立民主意识、参与意识、权利意识和程序意识，并逐步养成良好的法治思维及习惯，学会辩证地对待学习、生活、就业、发展中所遇到的问题和困难，提高自觉理性表达诉求、用法护法的法治能力，努力成长为一名合格的现代法治公民。

［1］教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见（教高〔2006〕16号）［EB/OL］.http：//www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_ 745/200612/19288.html.

［2］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c—1113015330.htm.

［3］杨德广.高等教育学概论［M］.上海：华东师范大学出版社，2002.

［4］郝占辉，贺宏斌.高等教育行政程序的教育价值略论［J］.湖北社会科学，2011（2）：165-167.

［5］国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/policy/ txt2010-03/01/content.

［6］刘芳，郝占辉.论《教育规划纲要》视域中的教育政策法制建设［J］中国成人教育，2012（4）：5-8.

［7］胡建淼.行政法学［M］.北京：法律出版社，2003.

［8］郝占辉，等.大学生受教育权利救济体系的法治化建构［J］.教育学术月刊，2011（1）：41-43.

责任编辑时红兵

郝占辉（1981-），男，吉林伊通人，西安铁路职业技术学院讲师，研究方向为教育政策与法治、思想政治教育；贺宏斌（1958-），男，陕西榆林人，长安大学政治与行政学院教授，硕士研究生导师，研究方向为教育法学、公路法学、路政管理与执法等；王文波（1980-），男，陕西商洛人，西安铁路职业技术学院讲师，研究方向为大学思想政治教育；刘晶（1979-），男，陕西西安人，西安铁路职业技术学院讲师，研究方向为大学生思想政治教育。

西安铁路职业技术学院立项课题“高职院校学生教育管理法治化研究与实践”（编号：XTZY14J18），主持人：郝占辉。

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1001－7518（2015）05-0048-05