杭州雾霾治理的新思考

江永碧 俞章云

杭州雾霾治理的新思考

江永碧 俞章云

不久前，前央视调查记者柴静发布纪录片《穹顶之下》，让雾霾成为各界人士最为关注的热点，也让杭州深陷严重雾霾质疑的漩涡之中。未来重大国际会议举办和环保政策趋紧对当前杭州雾霾治理提出新的要求。作为“人间天堂”的杭州，需要统筹谋划，多措并举，提升城市国际化水平，为申办亚运会创造条件，最终打造“三美”杭州。

治理有成效但不乐观

2011年到2014年，杭州雾霾天数分别159天、157天、239天和154天，雾霾天数有反复，但总体有下降趋势。天气改善离不开政府的大力治理。2014年，杭州市整体燃煤量削减达到120万吨，主城区已基本完成“无燃煤区”建设，出台限购政策控制机动车总量，报废和转出黄标车、老旧车74270辆，对主城区出租车进行了油改气，加大工地扬尘治理，严把餐饮企业准入关等。

目前雾霾状况离理想状态有差距。以PM2.5为例，2014年，全市PM2.5的浓度64.6微克每立方米，而北京11月份的APEC蓝会议期间PM2.5平均浓度为43微克/立方米。一些欧美国家的PM2.5更是大多在年均浓度25微克/立方米左右。

影响杭州雾霾治理的主因

综合分析杭州雾霾形成原因，除了“三面云山一面城”的特殊地形和周边地区外源性输入影响外，主要原因还是近年来机动车数量迅速扩张、高能耗产业调整缓慢、高强度城市建设影响、监管缺位等造成的。

——机动车数量急剧增加，油品质量不高。据最新环保部数据，杭州、北京、广州和深圳的首要污染来源是机动车。杭州机动车尾气占大气中细微颗粒物总量的20.7%，占PM2.5来源的39.5%。截止到2014年底，杭州汽车保有量超过250万辆，全国大中城市排名第七。平均每三人有一辆汽车，人均机动车保有量为全国第一。油气品质主要仍是国IV及以下标准，黄标车、老旧车仍有相当比例。

——高能耗产业减排压力大，城市建设规模较大。电力行业、化纤行业和印染行业等高耗能产业规模仍然偏大，是二氧化硫排放的主要来源。34.8%的PM2.5来源于杭州工业燃煤排放。据不完全监测，2015年杭州高耗能产业将带来80万吨标媒用能增量。

——高强度的城市建设对大气环境的影响也比较突出。进入21世纪以来，杭州基础设施建设在大规模推进，如地铁和快速路“两张网”的建设在全力推进。“三改一拆”大规模开展，完成三改面积2098万平方米，拆违2902万平方米，是计划的2倍。而据研究机构分析，近10年来，由于大量建设工地的管理不规范甚至是敞开式的施工作业，由城市建设带来的扬尘占PM2.5来源的8.7%。

——公共交通替代率偏低，清洁能源应用仍有待提高。目前公共交通分担率仍然偏低，不到30%，而北京、上海等大城市分担率已超过30%，国内大连、厦门、深圳等在50%左右，离伦敦、巴黎、纽约、东京、香港等国外城市70%-90%的分担率有更大差距。杭州地铁布局目前只是形成小环线，公共汽车舒服度和便利度仍然不高。公交专用道设置仍需要改进。据研究在高峰期，41.7%的杭州公交专用道的行车速度慢于同一条线路的非公交专用道。新能源汽车推广进展缓慢，目前总量不到7000辆。

——监管存在薄弱环节，区域运作仍有待加强。环保监管仍主要集中在事前监管，事中和事后监管不足。杭湖嘉绍区域联动仍处在起步阶段。部分区县对大气治理的认识不足。

出“铁腕”政策、推创新举措

大气污染治理具有长期性和艰巨性。如伦敦、洛杉矶用了30多年才完成从对雾霾进行系统性治理到控制住雾霾污染。当前需要学习国内外城市成功经验，特别是北京和广州的做法，结合杭州实际，施行“铁腕”治理，防止政策的摇摆变化，从控制私家车出行量、完善公共交通网络和交通组织模式、革新清洁能源使用理念、推进工业4.0战略、大数据治理雾霾等方面统筹协调，才能有效回应民众对东方品质之城的自然诉求。

以控制私家车出行量为核心，设置汽车环保区域，通过价格机制，减少汽车污染排放。建议一，弱化限量、强化限行。车辆不仅用于城市交通，更多地还要用于市外出行。限牌既不符合市场规律，也因区域间的政策差异而效果大受影响。从实效性层面，强化车辆限行更科学。建议二，科学设置机动车限行区域和限行时段。设置汽车环保区域，除批准外，全面禁止黄标车及国一、国二行驶，重污染三天以上启动机动车单双号限行措施，在重要国际会议期间全面实现单双号限行和居民放假措施。建议三，加快市区油品提升速度。主城区内油品提升至国五标准，加大尾气排放治理。据测算，与国IV油相比，使用国V油含硫污染物的排放减少80%，氮氧化物等其他污染物可减少11.7%左右。建议四，探索拥堵费和排放费征收机制，推进燃油费改革。建议研究降低机动车使用强度的相关政策，包括拥堵费和排污费的征收，燃油费改革，可以考虑将现在普遍征收的燃油费改成公里费，根据开多少公里收公里费，从而减少车辆的使用。建议五，加快建设交通接驳设施。在下沙、九堡、滨江、钱江新城等城郊地铁枢纽设立大型地下停车场，鼓励私家车换乘公共交通出行，重要国际会议期间，在与周边城市临近的交通枢纽设置临时停车换乘设施，倡导外地来杭的小汽车驾乘人员在这些设施停车，换乘公共交通进入城市中心区。

革新清洁能源使用理念，大力推进工业4.0战略，加大财政投入。建议一，充分发挥杭州互联网之都优势，加快工业企业“互联网+”提升，鼓励除尘、脱硫、脱硝等关键技术实现突破和产业化应用，加快新能源汽车发展，率先打造杭州版工业4.0。设置实施环境许可证制度，企业必须达到排放标准才能获准开工，推动企业不断改进废气排放的过滤技术。制定停产限产工业企业名单，重要国际会议期间对一些燃煤和工业企业实行停产限产措施。建议二，严格建筑施工扬尘治理，对全市工地进行全覆盖监管，加强道路保洁措施，强化道路吸扫冲刷频次，重要国际会议期间全市施工建设全面停止。建议三，力争所有新建建筑全面执行绿色建筑标准。鼓励大力推行太阳能生态绿色小屋计划，减少用电峰值，减少发电煤耗，减少大气污染。

发展便捷公共交通，提高绿化率。建议一，以两张网建设为核心，加快地铁建设步伐，尽早实现地铁从小环线到大环线，加快“一环一绕三纵五横”快速路网建设，考虑新增几条主干道单行线，鼓励绿色出行、低碳出行，普及电动公交车，在区域内开辟公交微循环线路，做好重要国际会议期间运力保障，逐步将公共交通替代率提升至50%以上。建议二，完善各类公交换乘，加快形成“轨道+公交+慢行”的一体化公交体系，打造国际会议西湖公共交通游路线。重要国际会议期间，可打造一条公共交通西湖游玩路线，让与会人员，零换乘，乘坐轨道交通。建议三，开展立体绿化治理，比如屋顶绿化等。积极推进屋顶绿化、墙体绿化、屋顶农业等立体措施增加市区绿量。

加强区域协同机制，建立区域碳排放机制。杭州空气污染物相当部分来自北方和周边的外源性污染，雾霾治理更多需要不仅需要省内区域内合作治理，也需要周边省市配合和支持。建议一，与周边地区实行联动减排、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施，建立污染天气的监测预警体系，探索重要国际会议期间江苏、安微、浙江、上海等地采取联合保障措施的可能性。建议二，有必要加快启动碳排放试点工作，构建区域碳排放交易中心。控制PM2.5首先从控制碳排放入手。PM2.5中的5种温室气体是由碳排放产生，其成因与碳排放息息相关。目前，北京、上海、天津、重庆、湖北、广东均已启动碳交易市场，全国也将于2016年建立起全国性的碳交易市场。

大数据治理雾霾，提升监管技术，鼓励公众参与监督。建议应用大数据分析，提升监管能力。通过大数据应用，结合风向、气压，雾霾在卫星云图的扩散方向，对十三个区县的燃煤量、用电量、汽车数量、耗油量、燃烧秸秆等及时进行大数据分析，并实时监测环境治理效果，动态更新治理方案。建议一，加强同天河超算公共平台等合作，应用大数据，在重要国际会议前期，对全市区域大气状况实施预警预报。目前雾霾技术已经实现最长时效预报未来五天的雾霾情况，分辨率可以精确到3到5公里。建议二，可以考虑采用道路污染传感器检测技术，提升对污染汽车监管能力。道路污染传感器检测技术已经出现超过25年，在美国，高污染车辆经过道路传感器，会被记录下来，接着车主会因为“面临处罚”或者“受到奖励”而去更换自己的汽车部件。建议三，加大考核力度。如北京市已经在制定将保障空气质量纳入到对政府的考核的办法，对地方政府通报约谈、实施停止审批地方新增工业项目、对负主要责任的领导干部进行岗位调整、追究责任等“狠办法”。随着公众环保意识的普及和微信等互联网工具广泛使用，要充分发挥全民参与和监督。建议四，建立健全环保、气象部门联合会商预报机制，统一发布空气质量状况和预测预报信息，畅通监督渠道。

建立重大事件管控机制，顺利举办好重要国际会议。可以学习北京APEC会议和广州亚运会的做法，精心摸底，提早建立预案，开展演练，为将来亚运会的申办积累经验。必要时采取限行、限排等临时管制措施，如在北京APEC会议期间实际停产企业9298家，限产企业3900家，停工工地4万余处，分别是《APEC会议空气质量保障方案》规定的3.6倍、2.1倍、7.6倍。

作者单位：杭州市信息中心