温州地方财政的减收压力

任晓

温州地方财政的减收压力

任晓

地方财政收入下降幅度或在2015年上半年到来，温州很快将经历近年来最严重的地方财政减收压力。

由于经济复苏缓慢，截至2014年8月温州实体经济（工贸企业）地方税收贡献同比水平才转负为正。另外，本地债务危机影响余音缭绕，“两链”“三险”化解处置仍“在路上”。信用恢复看起来尚需时日，民间金融已不再是应许之地，融资“难”与“贵”问题未见缓解。经济基本面难有乐观预期，麻烦缠身的企业对本地财政增收几无帮助，实体经济对地方财政贡献乏力。

事实上，更为关键的威胁来自温州本地房地产市场行情的台阶式下行趋势。在过去的39个月里，温州市区新房与二手房均价已连续两位数下降，目前的成交价格水平已经不及2009年的均价。

2014年的数据是，房地产开发投资同比下降1.5个百分点，土地购置费增长为-15.1%，前者占第三产业投资比重同比回落1.3个百分点，后者占房地产开发投资同比减少9.6个百分点。考虑到温州7000多亿贷款余额中约有1000亿房地产贷款，有4400亿房地产抵押贷款，涉及房地产的贷款比例高达70%。而随着债务抵押处置进入司法拍卖流程的房产数量正以年均两位数的幅度在上升。

(一)

地方财政运行的黑天鹅或早已潜伏在本地金融生态恶化与房地产下行的双向逆强化之中。

房地产市场下行的背后是土地出让金收入大幅下滑，而土地出让金收入是温州地方政府收入的主要来源。温州市本级土地出让金收入2014年占市本级地方财政总收入的38.6%。温州房地产均价从2011年11月的高点向下已跌去50.3%。然而，已经持下行了近39个月的楼价仍未止步下探态势，至少目前仍然还看不到底部。交易数据显示，2014年全年，最核心的市区经营性土地以招拍挂方式共出让69宗，面积2561亩，同比下降26.2%，成交金额88.08亿元，同比下降58.0%，降幅前所未见。

随着土地出让金的下降，温州地方财政收入将锐减。地方政府财务报表失衡引致的风险显现化可能比预计的更糟糕。目前看来，这一风险尚未引起足够的重视。由于其中979亩土地出让集中在2014年第4个季度，按土地出让金的实际支付通常3-6个月滞后期，对地方财政收入的负面影响将在2015上半年进一步显现。与此进一步关联影响是，超过温州地方税收收入16%的涉及房地产行业相关税费收入，而2014年的土地增值税、房产税和城镇土地使用税合计增收更是占到全年一般公共预算收入增收额的31.5%。如果房地产业无法有效解套，将锁紧地方财政收入命门。

根据《温州蓝皮书（2015）》经济分析小组的研究报告，从市区土地市场看，之前普遍的地块高溢价成交现象已然销声匿迹。2014年温州市区出让土地42宗（商服及商品住房用地），合计1376.44亩，同比减少56.4%。商品住宅用地总体成交价格同比下降4.3%，看起降幅不太大，而如果不是其中核心城区所在地鹿城区供地占比达50.1%，年度价格同比水平将会呈现两位数跌落。对照那些年曾经频现的超高溢价率成交“地王”案子，这样的反差，难免给人落花流水春去也的无奈。

从市区商品房市场看，2014年预售商品房188.71万平方米，增长22.5%，而新建商品住房成交面积及金额为104.76万平方米和204.37亿元，分别减少10.6%和23.0%。同期二手住房成交的量和价分别下挫7.0%和20.6%。截至年末，温州市区在售新建商品房共有251万平方米，较前一年激增36.7%，商品房存量规模达到历史高位。

从首套置业占住房贷款92.1%的信息看，投机资金早已离场，房产作为价值投资标的也正在被抛弃。

实体经济增长很可能还会进一步放缓，以高房价为标志的“过度”的城市化在降温。在过去的五年里温州的常住人口增加不过6万人，房地产市场不可能仅靠表现温吞的商品房消费性需求来维持。根据已有的交易数据，按市场需求常态化回归后的去化速度估计，当前房产存量去化周期约在28-33个月之间。

不管早年间温州房价如何的“不合理”，中央与地方抑制政策如何“太超过”，毕竟，形势比人强，眼下在供给端实施“政策刺激”、“以价换量”已是地方政府与开发商共同的“不得已”。

(二)

另外一方面，地方政府的负债水平却在快速攀升。仅从银行类金融机构间接融资渠道看，2014年温州当年净增192亿元，增幅达45.7%。其中，地方融资平台占债务规模的25.5%。

根据国务院及财政部对地方政府债务管理与清理甄别要求，估计融资平台公司甄别后将被剥离政府融资职能。而此前平台类贷款将纳入政府债务，转由地方财政负责还贷，或通过适当途径发债置换。

对于财务质量本身较弱且运营风控能力不足的市级集团化平台公司来说，它们的财务报表难达发债门槛。其中几家很快会陷入资产规模扩张过度，杠杆率过高、内外的交叉担保、应收账款虚帐积累、现金流恶化，甚至违规拆本付息的尴尬境地。而一旦融资平台财务状况恶化，需要财政输血维系，对当下面临持续减收压力，捉襟见肘的地方财政来说无疑是雪上加霜。毕竟，土地财政也已然时过境迁，在土地出让金收入直线下降的形势下，融资平台正成为加剧地方财政风险的黑洞。

更糟糕的是那些九成以上资本金均由地方财政注资，且无现金流来源的绝大多数县（区）级平台类公司。近80个主要依托政府划拨土地和存量城建资产设立的区（县）级平台公司风险堪称巨大。

通过土地注入扩张的资产负债表，没有对应的收入回报，而籍此放大融资的小聪明只会带来更大的潜在风险。这些缺乏造血机能的融资平台面临注入土地资产贬值、担保网络收缩、部借贷减杠杆等因素带来资产规模大幅缩水的冲击。它们多数没有稳定主营业务支撑，却融资过度。即便是那些少数具备收入能力的平台公司，也不轻松，多数资产回报率太低，难以覆盖利息支出。

这类融资平台公司天生的脆弱性在于拥有的只是政策性融资功能而非真正的市场化融资能力，一旦出现项目周期拉长、运营成本上升、融资利率变动、信贷收紧，还是政策调整、退出不畅等不确定因素，通常无力应对。结果是应对不力，估计不足，致使项目进度拖延、财务失控，乃至最终烂尾。

现在的麻烦很可能不仅仅只是这个已然不小的静态债务规模。那些不再受信贷支持的融资平台所推动的大量中长期工程项目将带来未知的动态债务负担，也许是几倍，或十几倍的后续偿债无底洞，这才是对地方财政的严峻挑战。

土地市场中的地方政府缺少了融资平台公司这只最后的接盘之手，通过土地左右手互倒融资的操作手法将无法实现。而一旦政府经营土地，腾挪资金的“财技”失灵，房地产市场将被加速打回原形。潜在风险就在于这种“土地财政”死结的在未来某个时点的显现化。如果说2011年温州成立“十大”国资集团作为融资平台在一定程度上缓冲了当时土地市场本该调整的时点。那么，当该来的最终还是来了的时候，那个最终出手承接前期融资财务去杠杆压力，和兜底所有累积债务的角色只能是地方财政。

然而，在地方政府立场上看，债务问题并不像是看起来那么严重，毕竟到期的债务可以通过“借新还旧”循环延后。为稳定GDP增长水平，出于对冲房地产投资减速影响，加大融资规模和力度很有必要。而在地方政府进一步加码推动基础设施建设投资冲动之下，除了扩张负债规模，实际上已别无他途。

客观地说，如果没有各级融资平台的参与，过去的几年里温州房地产和土地市场或已调整到位。可是，政府逆经济周期之大势，推动融资平台启动“旧城改造”、“旧村（城中村）整治”、“农房集聚”。扭曲投资行为虽然能够缓解GDP减速的压力，但天下没有白来的好处，负面后果是，1-3年的建设周期过后，留下巨量过剩存量房产。2012-2014年市区改造项目的竣工面积达110万方，这些已经建成无法改变功能的住宅（绝大部分）不仅冲击了本已景气不足的商品房市场，而且，因为产权属性模糊，实施主体不清，此类项目财务风险正随着房地产市场的走弱而逐步披露，留下又将是一地鸡毛的一堆财务烂账，最终还是要地方财政来买单。

这一切都需要提前作好应对准备，留给地方政府的时间已经不多了。

作者为温州市委党校温州发展研究中心主任、教授