关于推进社区矫正体系建设的探索与思考

林仲书 金晓流（北京市司法局）

关于推进社区矫正体系建设的探索与思考

林仲书 金晓流（北京市司法局）

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出全面推进依法治国，对建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家作出了全面部署。社区矫正作为刑事司法和社会治理的重要工作内容，对于推进依法治国发挥着重要作用。司法行政机关应当按照法治化的要求，进行全面系统规划，大力推进以完备的矫正法律规范体系、高效的矫正实施体系、严密的矫正监督体系、有力的矫正保障体系为内容的社区矫正体系建设，不断提高社区矫正工作法治化水平。

一、建立完善完备的社区矫正法律规范体系

完备的矫正法律规范体系是社区矫正工作实现法治化的基础。《决定》明确提出制定社区矫正法，但完备的社区矫正法律规范体系不仅是一部《社区矫正法》，还应当包括刑法、刑诉法等上位法中的相应规定以及司法行政部门规章和省市各级司法行政机关制定的制度、规定。

已纳入立法规划中的《社区矫正法》是社区矫正法律体系的统领，作为承担社区矫正工作的主责部门，我们应当加速推进立法的进程。同时，按照《决定》的要求，将《社区矫正法》制定成符合社区矫正客观规律、具有针对性、可操作性强、好使管用的一部法律，确定好社区矫正的原则，明确和解决社区矫正的性质、适用对象、执行主体及工作人员身份等重大问题。

为加强社区矫正法律规范体系建设，近年来，北京市司法局联合市公检法出台《北京市社区矫正实施细则》，对各部门的职责分工、衔接配合等予以细化。根据《实施细则》执行中遇到的新问题新情况，又与市公检法和卫生部门联合出台《北京市社区矫正实施细则补充规定》，进一步规范社区服刑人员限制出境报备、居住地核实、病情鉴定等重点环节的工作，形成以《实施细则》和《补充规定》为核心的执法工作制度体系。北京市司法局将进一步完善社区矫正制度，修订社区服刑人员考核处罚办法，进一步严密行政处罚与刑事处罚的衔接；完善社区服刑人员分类管理办法，进一步提高监管科学化水平；修订社区服刑人员档案管理办法，保障社区矫正工作档案和执行档案统一规范。

“两院两部”《社区矫正实施办法》的出台，为指导和规范各省市社区矫正工作的开展发挥了重要作用，但法律的制定实施尚需时日，针对目前实际工作中亟待解决但省市又难以处理的相关问题，需要通过制定部门规章或协调相关部门形成工作制度、机制，从操作层面给予解决，并在下一步的立法中加以规范。主要有4个问题：

一是进一步完善管制、缓刑适用标准和社区矫正社会调查问题。规范细化法院裁决适用管制、缓刑条件和标准，加强对被告人、罪犯人身危险性、前科劣迹和社区意见等情况的考量。同时，明确社会调查报告的性质和规范适用要求，提高社会调查的效用。

二是持有合法出境证件社区服刑人员控制出境问题。会同公安、边防等部门制定文件，加强对社区服刑人员报备及边控工作，杜绝其在矫正期间出境的可能。

三是社区服刑人员追逃问题。对具有生效撤销缓刑、假释和收监执行裁判和决定的社区服刑人员脱管（逃）案件，纳入公安部全国追逃网，加大追逃力度，确保生效裁判的顺利执行。

四是暂予监外执行女性罪犯逃避收监问题。目前，处在妊娠或哺乳期被暂予监外执行的个别女性罪犯，为逃避暂予监外执行期满对其收监，经常以再次妊娠，获得暂予监外执行，同时，按照现有政策，对其子女难以安置，使收监工作无法进行。应当针对此问题，制定规范性文件，确保刑罚顺利执行。

二、建立完善高效的社区矫正实施体系

高效的矫正实施体系是社区矫正工作实现法治化的核心。矫正实施体系，应当包含规范的刑罚执行制度、有效的监督管理措施和切合实际的教育矫正模式等。

《决定》提出要公正司法，优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。同时，《决定》提出要深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。社区服刑人员正是因为缺乏法律意识，对国家的法律给予了最严重的违反和破坏，才受到刑事处罚。故而，对社区服刑人员的法治教育就成为必要，且至关重要；帮助社区服刑人员树立守法意识和法治观念，并运用法律方法去解决生活中的问题，是社区矫正教育工作的首要目标，而不是仅注重在矫正期监管状态下的表现和不违法犯罪，进而才能帮助他们真正融入社会，按照社会正常规则去生活。这就要求社区矫正工作者正确行使执行权，采取切实有效方法、手段和建立制度、机制，规范刑罚执行、强化监督管理和深入开展教育。近年来，北京市进行了有效的探索实践，取得了良好的矫正实施效果。

一是规范刑罚执行。紧紧抓住社会调查评估、居住地核实等环节，加强与法院、看守所、监狱的衔接，不断严密执法流程；在规范交付接收的同时，组织区县司法局与监狱工作人员的双向实践锻炼，建立结对协作机制。在区县司法局和司法所试点建立社区矫正宣告室，实现室内布置、设施配置、宣告流程和参与人员“四统一”，在体现社区矫正刑罚执行严肃性的同时，强化罪犯的服刑意识，全面规范矫正宣告。严格执行监督管理规定，依法运用好社区矫正警告和撤销缓刑、撤销假释、收监执行等手段，强化违法惩处，对社区服刑人员发生的违法违纪行为，坚决予以打击，切实实现法律效果、社会效果的有机统一。

二是强化监督管理。建立完善的监督管理机制，在司法所对社区服刑人员做到“九清楚”的基础上，坚持司法所每周、区县司法局每月、市司法局每季度分级研判制度，科学评估社区服刑人员危险性，并依据评估结果对罪犯实施分类管理。相继引入最新科技手段，不断创新和丰富监管方式，积极试点应用指纹识别、人脸验证和全天候电子监管，实现“人防”与“技防”的有效结合。在每个社区（村）设立社区矫正评议员，对社区服刑人员遵纪守法、参加社区服务等日常表现情况进行社区评议，协助矫正机构对社区服刑人员进行监督。

三是完善教育模式。通过对原北京市未成年劳教所硬件设施进行改造，建立北京市社区服刑人员教育中心，对全市新接收和重点社区服刑人员开展集中教育，有效解决新接收社区服刑人员罪犯身份意识和服刑意识差的普遍问题。经过半年的运行，共开展集中教育12期，近500名社区服刑人员参加，取得明显效果，社区服刑人员的在刑意识显著提高，参加集中教育的社区服刑人员未发生一起违纪违法犯罪案件。依托各区县阳光中途之家对社区服刑人员进行分类教育、解除矫正教育，形成了社区矫正初始、分类、解矫教育相衔接的教育矫正工作新格局。创新社区服务公益劳动组织形式，指导区县司法局与相关单位合作建立社区服务公益劳动项目库，采用司法所委托村居委会分散组织和区县司法局、司法所集中组织相结合的方式，设立社区服务公益劳动监督员、统一劳动服、引入个人保险、完善对司法所的考核机制，确保社区服务的落实和质量，在劳动中开展教育，增强社区服刑人员社会责任感。

北京市司法局将稳步推进三级电子监管平台建设工作，在可视化平台、移动执法终端、监管终端等电子监管系统试点区县试运行基础上，在全市推开。规范运行集中教育工作，教育中心集中初始教育实现一周一期的工作目标，指导区县司法局每月开展一期分类集中教育和解矫前集中教育。指导、督促承担社区评议、社区服务、指纹报到和矫正宣告创新工作试点的区县，及时研究解决工作中发现的问题，进一步健全制度，不断完善措施，形成制度完善、措施到位、效果良好的工作模式，并在全市推开。

三、建立完善严密的社区矫正监督体系

严密的矫正监督体系是社区矫正工作实现法治化的保证。《决定》提出：加强对司法活动的监督；构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。对社区矫正的监督，应当体现在内部监督和外部监督两个方面。内部监督机制主要是对工作开展情况的监督，外部监督主要有检察监督、人大和政协监督、社区群众监督、社区服刑人员及其家属监督、新闻媒体监督等。近年来，北京市采取一系列措施，加强社区矫正监督工作，确保了社区矫正工作依法规范开展。

（一）加强内部监督

一是建立完善四项制度。先后建立社区矫正重大事项报告、社区矫正工作人员“十不准”规定、对社区服刑人员实施的刑事案件实行责任倒查、开展社区矫正执法检查等四项制度，及时掌握区县司法局和司法所开展社区矫正的情况，加强对案件办理、规范执法等方面的监督。

二是成立市、区县司法局两级社区矫正执法督察队。督查采取实地督查，听取工作汇报，查阅档案资料，向相关单位、社区服刑人员及家属、社区（村）干部调查了解等方式进行。市司法局每月督查各区县一次，区县司法局每月督查辖区各司法所一次，对专项工作随时督查。

（二）强化外部监督

一是积极主动接受检察监督。社区矫正执行生效裁判，是刑事司法活动，相关法律和《实施办法》中明确规定人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。北京市司法局采取事前通报、事中协作、事后会商的形式，对社区服刑人员案件办理等刑罚执行工作全方位接受检察监督；通过在阳光中途之家设立检察官办公室和检察信箱、定期召开情况通报会、不定期开展案件研讨和协调会、共同开展执法检查等形式，深化检察监督。

二是公告案情接受社区群众监督。在部分区县开展试点，协调法院在社区服刑人员所居住社区、村等一定范围进行公告，便于社区群众了解社区服刑人员案件裁决情况和执行情况，加强社区群众对社区服刑人员日常表现的监督和社区矫正工作开展情况的监督。

三是公开宣告方便矫正小组成员监督。在对社区服刑人员进行接收、解除宣告时，要求派出所民警、村居干部、社区服刑人员家属等矫正小组成员参加，并对其所犯罪行、社区矫正规定和工作纪律等进行公开宣告，便于他们对社区矫正工作开展情况和工作人员履职、廉政等情况进行监督。

四是加大宣传引入媒体监督。社区矫正不同于监禁刑罚执行，是在开放的社会环境中执法，北京市司法局不断增强宣传意识和沟通能力，及时主动地回应社会关切，加强与媒体的沟通联系，最大限度地增加舆论“正能量”，让社会公众更加了解、理解和支持社区矫正工作，加强对工作的监督，使工作更加规范。

北京市司法局将进一步完善社区矫正监督体系。采取定期向人大、政协汇报工作和规范办理提案、议案等形式，主动接受工作监督；选任市区两级社区矫正社会监督员，建立完善社区矫正社会监督机制；向社会公开社区矫正工作职责、依据、流程、结果，建立完善矫务公开制度。

四、建立完善有力的社区矫正保障体系

有力的矫正保障体系是社区矫正工作实现法治化的支撑。社区矫正是一项社会系统工程，需要从政策、机构、队伍、经费、场所、信息化等方面给予强有力的保障。同时，《决定》明确提出，建设高素质法治专门队伍；加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系。近年来，北京市不断强化社区矫正工作的各项保障，不断提高社区矫正工作的保障能力和水平。

一是强化政策支持。习近平总书记对社区矫正工作作出重要指示后，北京市司法局积极向市委市政府汇报，市委市政府主要领导分别作出批示。司法局紧抓机遇，经市委常委会、市政府常务会审议通过，由市委办公厅、市政府办公厅文件印发《关于进一步加强社区矫正工作的意见》，为今后一个时期全市社区矫正工作创新发展提供了重要政策依据。同时，北京市司法局联合市公安局、民政局出台《加强社区服刑人员基本生活保障等相关工作的意见》，会同市财政、住建、民政、人力社保等部门和红十字会出台《加强社区服刑人员就业与社会保障工作的意见》，与市人力社保局出台《加强社区服刑人员过渡性就业安置基地建设的意见》，为解决社区服刑人员基本生活、就业和社会保障问题提供了有力的政策支持。

二是加强机构队伍建设。在市司法局成立社区矫正管理总队，抓好区县司法局社区矫正管理支队组建工作，制定社区矫正管理总队和支队日常管理、印章、行文等各项管理制度，规范总队、支队社区矫正执法、管理、指导等职责的履行。从市监狱局和市教育矫治局抽调400多名民警充实到区县司法所，保障了一个司法所至少有一名民警，任务较重的司法所配置一所双警；同时，将市监狱局和市教育矫治局民警参加社区矫正工作模式写入市委、市政府《进一步加强社区矫正工作的意见》给予固化，形成长效机制。在辅助力量建设方面，全市招聘了800多名社区矫正协管员，吸纳了1万多名社会志愿者，作为补充力量，辅助司法所开展工作。指导区县司法局统筹现有的领导职数和人员编制，落实专门分管社区矫正工作的局领导和专职从事社区矫正工作的司法所副所长、司法助理员等。开展社区矫正工作人员全员岗位练兵，进一步提升执法能力。在全市矫正干警队伍中开展“强素质、严纪律、转作风”专题教育活动，增强矫正干警的警察意识、责任意识和纪律意识。

三是加强经费保障和基础建设。加大经费保障，全市各级财政部门将社区矫正经费纳入预算，每年市财政通过政法转移支付给予区县经费支持。健全工作场所，在全市16个区县全部成立由财政全额保障的公益性事业单位“阳光中途之家”，主要为社区服刑人员提供教育、培训和过渡性安置，着力破解社区服刑人员接纳难、就业难等问题。由市政府印发《北京市司法行政基层建设三年行动计划》，全面加强司法所建设，推动司法所社区矫正宣告室、谈话室、档案室等专门业务用房的落实。加强信息化建设，建立市、区县、街乡三级社区矫正信息管理系统，设置办公管理、社区服刑人员基础信息、指纹报到、电子监管等模块，实现了信息存储、检索、查询、共享、数据统计和分析等六大功能，有效提升了工作效率。

北京市司法局将进一步加强社区矫正队伍建设，加大培训力度；加强职业保障，指导区县为基层社区矫正工作人员办理人身意外伤害保险。优化社区矫正协管员队伍，有计划有步骤招录一些法学、心理学、社会学专业大专以上学历且有一定工作经验的人员和专业社会工作者，辅助司法所开展对社区服刑人员的帮教、帮扶等社会适应性和事务性工作，提升社区矫正整体效能。

社区矫正工作者要深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，站在维护国家法律实施的高度，审视和思考社区矫正作为刑罚执行活动的作用，不断完善社区矫正体系建设，全面提高社区矫正工作的法治化水平，为全面推进依法治国、建设有中国特色社会主义刑罚执行制度作出应有的贡献。

（责任编辑 张文静）