兴国县在国家水土保持重点建设工程建管机制方面的探索与实践

廖顺尧，欧阳熙翔

(兴国县水土保持局，江西 兴国 342400)

兴国县在国家水土保持重点建设工程建管机制方面的探索与实践

廖顺尧，欧阳熙翔

(兴国县水土保持局，江西 兴国 342400)

国家水土保持重点建设工程；建管机制；兴国县

兴国县积极探索国家水土保持重点建设工程建管机制，通过建立水土保持施工队伍库，完善出台水土保持工程建设管理规程，公开项目管理程序和过程，优化施工组织方式，强化工程监管，确保工程进度、质量、安全、效益等建管机制创新措施，有效规范、促进了全县国家水土保持重点建设工程建设。介绍了兴国县国家水土保持重点建设工程取得的成效，以及在项目建管机制方面的主要做法和经验。

自1983年实施国家水土保持重点建设工程(以下简称“重点工程”)以来，兴国县始终坚持贯彻“生态立县，绿色崛起”的发展战略。特别是在十八大把生态文明建设列入国家发展战略、 2013年水利部命名兴国县为第一批“国家水土保持生态文明县”之后，兴国县在重点工程建设管理机制方面进行了更加积极的探索与实践，通过建立水土保持施工队伍库，完善出台水土保持工程建设管理规程，公开项目管理程序和过程，优化施工组织方式，强化工程监管，确保工程进度、质量、安全、效益等建管机制创新措施，有效规范、促进了全县重点工程建设。

1 重点工程建设的主要成效

2008年以来兴国县在樟江和鼎城项目区实施了重点工程，通过创新建管机制，总结提升理念并运用于实践，工程建设取得了显著成效。

1.1 生态效益明显

截至目前，兴国县重点工程项目区综合治理面积达218.9 km2，相比实施前，项目区内完工达标的11条小流域水土流失面积减少了71.09 km2。按水土保持各项措施推算，项目实施后年拦蓄径流3 044.6万m3，减少土壤流失量87.39万t，保水效率达8.5%，保土效率达71.1%。由于采取了合理有效的建管机制，项目区水土资源得到了很好的保护和利用，植被生长的立地条件和乡村小气候得到改善，促进了山地植物的生长，减少了自然灾害的发生和水质污染，美化了乡村环境，综合治理程度达90.6%，林草面积占到宜林宜草面积的95.2%，综合治理措施保存率达94.2%，生态环境得到明显改善，多年不见的飞禽走兽时有出没。特别是重点工程含田小流域水保生态示范园，治理前夏季山上一片荒芜，经过综合治理，现在面貌焕然一新，周边农户生产生活条件得到了极大改善。

1.2 经济效益突出

在治理中培植了以油茶、茶叶、苗木等为主的产业，经济效益显著，并且随着时间的推移，将进一步发挥重点工程在改善农村生态环境和生产条件方面的作用。项目区内早期开发的经济果木林已开始试花试果，如东坪铁观音茶叶基地，当年开发种植，当年就有收入；肖南油茶基地，第三年开始试果，目前长势喜人。2014年项目区农民人均纯收入达到5 060元，比治理前增加了2 560元。

1.3 社会效益显著

项目区土地利用率提高到97.8%，土地产出增长率达65%，商品率达59.1%。农、林、牧、副、渔各业均有较大的发展，其中2014年农业总产值达35 837万元，粮食总产量3 600万kg，人均产粮402 kg，农业产业结构得到优化。小流域经济环境的改善促进了县域经济的发展，群众生活水平稳步提高。项目建设改善了植被生长条件，提高了交通、水利、电力、农村能源等基础设施水平，“四料”俱缺的状况得以改观，为项目区实现生态自我修复创造了条件。

2 项目建管机制的主要措施

以重点工程建设为契机，以强有力的建管机制为抓手，为把兴国县建设为生态文明示范的排头兵，兴国县主要强化了以下七项建管措施。

2.1 强化组织领导措施

兴国县政府成立了由主要领导任组长，各相关部门一把手为成员的水土保持委员会，负责全县水土保持工作的统筹、协调和调度，同时成立了国家水土保持重点建设工程领导小组，负责项目的具体实施和协调管理。每条小流域在建设过程中都成立了工程建设实施小组，具体负责该流域的工程规划、实施放样和监督验收工作。县委、县政府对水土保持工作实行年度目标考核，将综合治理和预防监督任务列入政绩考核内容，对措施得力的乡村进行奖励，对措施不力的进行通报并限期整改。大力倡导“凡是在兴国工作的领导干部，不抓水土保持的领导，不是称职的领导；抓不好水土保持的干部，不是好干部”的优良传统，在全县形成了一个议水保、抓水保的良好氛围。

2.2 强化水保宣传措施

为不断强化群众的水保意识，兴国县利用广播、电视、标语、板报、宣传书和群众喜闻乐见的兴国山歌等多种形式，深入乡、村、工地，面向领导、群众、中小学生和私营业主，宣传水土保持知识和先进治理典型，以监督执法、封禁管护和推动重点工程建设为宣传重点，努力营造水土保持生态建设的良好舆论氛围。通过在小流域建立永久标志性碑牌、在交通路口等显眼处设立宣传牌、定期编印兴国水保简讯、摄制水保专题片、组织治理成果图片展、举办“水保杯”电视歌手大奖赛和鼓励全县水保人在各级各类报刊发表宣传文章等措施，激发全县人民治山治水的热情和决心，促进群众水土保持观念的转变，从“要我治”变为“我要治”。

2.3 强化工程建设措施

在重点工程建设过程中，通过转变管理职能和方式，将工作重点放在规范制度、搞好服务、加强监管和严格检查验收上。一是推行项目建设“四制”。①项目责任主体制。明确县水保局为水土保持重点建设工程项目责任主体，对工程建设管理负责。②项目监理制。聘请具有相应资质的公司作为项目监理单位，并接受市国家水土保持重点建设工程技术监督小组监督。③项目招投标制。经县公开资源交易中心和县监察局审核批准后，选择有信誉、懂业务的专业队伍施工，同时对苗木、草籽、肥料等物资采取政府采购。④项目合同制。对工程项目严格执行合同管理制度。二是实行资金使用报账制。按照工程建设的进度、质量，经技术人员验收签字、财务人员审核、领导审批后送县国库集中支付核算中心审核拨付资金。同时对小额水保工程实行质量保证金制度，质保期满一年后退还。三是实行工程建设公示制。把工程建设单位、施工单位、投资规模、建后管护人等向群众公开，接受社会监督。四是实行治理成果移交制。工程建成后，落实工程安全警示措施，确保工程安全运行，并把产权或治理成果移交给当地政府、所在村委会或当地农户，确保工程有人建更有人管，以利于工程长期发挥效益。

2.4 强化封禁管护措施

为巩固重点工程治理成果，兴国县按照强化县一级、完善乡一级、建立村一级、发展组一级的思路组建水保管护网络；全面推行山林管护山主承包责任制，实现专业队伍与群众监督相结合，全方位开展水土保持管护；将建房、烧窑、采石、开矿、修路、新农村建设等生产建设活动纳入监督范畴，把修枝、间伐、耙柴、零星砍柴等行为纳入管理范围，依法行政，管护工作取得明显成效，减少了人为破坏，为林草提供了安全生长的空间，林木蓄积量和地表植被明显增加。为巩固治理成果，兴国县县委、县政府相继出台了《关于进一步加强水土保持监督执法的意见》《关于进一步加快推进我县水土保持生态文明建设的意见》等，规定：“凡未办理水土保持方案审批手续的生产建设和资源开发、土地开发、公路建设、果业开发等项目，环保部门不得审批环境影响报告书，发改委、经贸委不得核准、审批和备案，国土资源部门不得办理土地审批手续，矿山项目不得办理采矿登记和颁发采矿许可证”，“对把关不严、监督不力、造成严重人为水土流失的单位领导和相关责任人，要依法追究责任”。

2.5 强化政策鼓励措施

国家实施水土保持重点建设工程的重要目标之一，就是为新时期水土保持生态建设总结探索经验、树立示范样板，起到“点燃一盏灯，照亮一大片”的辐射作用。因此，兴国县在建管机制方面进行了改革创新：一是从尊重群众意愿和保护群众积极性出发，实行了工程建设群众义务投工承诺制；二是积极探索产权制度改革的新路子，落实治理成果管护责任，确保治理成果的有效延续和效益发挥；三是充分发挥市场的导向作用，通过制定优惠政策调动企业和个人防治水土流失的积极性，出台奖补措施，激活民间资本，引导社会力量参与水土流失治理；四是发挥水保委员会的协调作用，整合各方面的力量，共同推进水土流失防治工作。

为鼓励群众参与水土流失治理，兴国县出台了“将山林租赁承包期定为50年不变”“谁山归谁治，谁治归谁管，谁管归谁有”“谁开发、谁受益，经营权允许继承和有偿转让”“山地入股或租赁他人开发，自有收入之年起，每年以实物量的6%作为租金或红利”“免征土地规费，1个农户可批30 m2土地用于建沼气池”等措施。随着林权制度的改革，兴国县又出台了《油茶产业发展实施方案》，规定“凡集中连片开发新造2 hm2以上的农户每公顷给予750元的整地补助，同时给予0.6元/株的种苗补助”。同时，在项目区内适宜经济果木林种植的水土流失山地按水保技术要求适度开发，实行“民办公助”的办法，在整地、苗木、肥料、小型水保工程中给予一定比例的补助。

2.6 强化监督监测措施

兴国县遵循“预防为主，保护优先”的方针，高度重视水土流失预防监督工作，尽最大可能地把人为造成的水土流失降到最低。一是在全县范围内进行企业水土流失调查，建立动态企业管理档案，随时掌握监控企业造成的水土流失状况；二是督促企业编报水土保持方案，规定所有动土项目必须在开工建设之前向水保部门申报水土保持方案并取得水保方案合格证；三是加大收费力度，利用经济杠杆约束，调节项目土石方量和流失量；四是加强对崩岗区、泥石流易发区的监测，特别是在雨季进行严密监视，采取必要措施保护人民群众生命财产安全；五是实施针对果业开发等的水土保持措施，切实减少人为水土流失。

2.7 强化档案管理措施

对重点工程实施以来的资料、数据进行认真统计、整理、归档，建立数据库和电子档案。对档案实行分级管理，责任到人。档案按文书、财务、技术三类进行收集、整理、归档、保管，保持档案的真实性、连续性和完整性。建立起项目区基本情况、建设内容、治理成效、管护制度等在内的图文资料数据库。

3 项目建管机制的主要经验

兴国县在国家水土保持重点建设工程中实施的建管机制主要体现在以下六个方面：

一是突出以预防监督为重点，坚持预防和治理相结合，打造水保“三同时”示范工程。当地群众为解决生活燃料和资金问题，时有破坏山林植被的行为，同时随着经济社会发展和生产建设速度的加快，山地开发利用中的人为水土流失现象也逐渐增多。为此，兴国县全面强化了预防监督执法工作，将其列入年度目标考核，形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓、其他领导协助抓的工作格局。切实加大监督执法力度，坚持巡查制度，严格水土保持方案的审查、审批工作，重点抓好各类生产建设项目水土保持“三同时”制度的落实，坚决同破坏水土保持设施、危害生态环境的行为做斗争。

二是突出以重点工程建设为重点，坚持人工治理与生态修复相结合，打造生态型小流域。对山地立地条件差、群众生活水平较低的水土流失区域，借助重点工程的实施，狠抓工程质量，建设高标准各类工程示范点，充分发挥工程的示范辐射作用。对具备一定自然恢复能力的山地林木实施生态自我修复，项目区内实行全封山。通过建立县、乡、村、组四级管护制度，做到管护队伍、管护措施、管护责任、管护资金四到位，取得了明显成效。通过“建一个点、带一条线、促整个面”的辐射作用，为实施生态自我修复奠定了坚实基础。

三是突出以科技示范为重点，坚持巩固与创新相结合，打造科技兴水保示范基地。经过30多年的水土流失重点治理，兴国县的山河面貌得到巨大改变，今后要在积极探索巩固治理成果和创新治理技术方法的同时，继续强化封禁管护和预防监督。一是实现由分散开发向规模开发的转变。过去受资金、施工方法、立地条件等制约，果业开发提倡一户一亩(1亩=1/15 hm2)果，现在通过吸收社会资金、农户入股、政府补贴等措施，进行相对集中连片的保护性开发治理，力争实现规模效益。二是工程设计的改进优化。原来对强烈流失区坡面进行治理是开挖大竹节水平沟，现在是放小加密(即缩小规格、减小间距)开挖水平沟，达到同样效果，且减少动土量、节时省力。三是对水保林木新品种试种创新。过去为改变林相种植水保林时选择马尾松、湿地松、枫香、木荷等传统品种，现在顺应项目区群众的要求，种植油茶、茶树、稀有苗木等，既改变了林相、涵养了水源，又有可观的经济效益。四是加强生态示范园建设，为水土流失治理起到示范推广作用。在含田小流域建设了1个124.2 hm2的水保生态示范区，设有水保林示范区、经果林建设区、生态修复区、对比试验区等功能小区，能对水土流失状况进行定量监测，为今后水土流失治理提供科学依据。

四是突出以保护性开发治理为重点，坚持将水土流失治理与区域经济发展相结合，打造产业开发型小流域。考虑到全县人多地少、水土资源有限、水土流失严重这一状况，兴国县及时调整思路，把治理水土流失与发展区域经济有机结合起来，以奖补措施调动群众投入治理的积极性。通过宣传大量在水土流失山地开发种植脐橙、梨、油茶等经果林的成功例子，激发当地群众治山治水的热情。政府在资金、技术上提供帮扶，较好地将水土流失治理与小流域经济发展、群众脱贫致富结合在一起，在培育农村支柱产业、促进农村经济增长方面发挥了较大的作用。近年来，兴国县重点工程项目区共创办优质脐橙基地27个(面积240 hm2)、珍贵苗木示范基地2个(面积30 hm2)、茶叶基地1个(面积30 hm2)，种植油茶林面积3 420 hm2，还有在建生态休闲山庄1个(面积400 hm2)。

五是突出以改善生态环境为重点，建设民生小型水保工程，打造民生建设型小流域。坚持因地制宜、因害设防、科学规划、合理布局、民生为本、注重实效的原则，在项目实施过程中侧重投资小、见效快的小型水保工程，大力兴建蓄水池、沉沙池、塘坝、谷坊、拦沙坎、小水陂和坡面水系排洪沟渠等民生小型水保工程，发挥其在拦沙固土与蓄水抗旱方面的功效。几年来，项目区内投资1 200多万元，兴建各类小型水保工程800多处，项目区1万多群众从中受益。

六是突出以发展沼气解决农村能源为重点，坚持将水土保持与和谐秀美新农村建设相结合，打造生态清洁型小流域。通过水土流失综合治理，全县农村生产生活条件和生态环境得到极大改善，有力地促进了新农村建设。坚持以“三清六改”为主要内容的村庄整治为突破口，从进一步改善群众生产生活条件、改善人居环境、保护水土资源和提高人民生活质量出发，以发展沼气为突破点，加大基本农田、坡面水系、道路等农村基础设施的建设力度，把水土保持与村容村貌整治、控制污染源有机结合起来，加快推进生态清洁型、生态旅游型小流域建设，促进农业增产、增效和农民增收。几年来，重点工程项目区内新农村建设点达到85个，惠及3 620户农户20 480人，新增沼气池数量1 766个，农村整体面貌发生了巨大变化，农民走上了平坦路、喝上了干净水、用上了卫生厕、住上了整洁房。

(责任编辑 李杨杨)

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1000-0941(2015)11-0036-04

廖顺尧(1974—)，男，江西兴国县人，从事水土保持管理工作。

2015-09-05