农业转移人口市民化视角下的农地产权制度改革

陈妙香

摘要：农业转移人口市民化是我国农村城镇化进程的重要任务，也是提升城镇化质量的关键所在，是推动三农问题根本解决的必然选择。但由于中国体制改革和结构转型是一个长期的过程，农业转移人口市民化也面临诸多困境。本文主要从我国现行农地产权制度的某些缺陷分析其对农业转移人口市民化的制约，提出了坚持农地集体所有、完善农地产权制度，建立有效多样的土地流转机制，建立农地保障的替代机制等突破农地产权制度制约的对策建议。

关键词：农业转移人口市民化；农地产权制度；制约；改革

一、我国农业转移人口市民化的进程及存在的问题

（一）农业转移人口市民化的提出

“农业转移人口”称谓的产生和使用，最早可以追溯到2009年12月召开的中央经济工作会议：在部署2010年经济工作的主要任务时，会议明确提出，“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，……”。而后，“推进农业转移人口市民化”在中共中央和国务院有关文件以及国家部分领导讲话中多次出现，并已经成为我国“十二五”乃至更长一个时期积极稳妥推进城镇化的核心任务。

（二）农业转移人口市民化的进程及面临的困境

1我国农业转移人口市民化的进程

（1）离土不离乡阶段（1978-1988年） 我国实行农村家庭联产承包责任制，进行农村经济体制改革后，农村生产力得到了解放，农业劳动生产率得到了提高，剩余的农村劳动力为了寻找出路，开始纷纷向非传统农业的流动。这个阶段农村剩余劳动力表现为“进厂不进城、离土不离乡”的就地转移。

（2）离土又离乡阶段（1988-1999年） 这一时期，我国经济进入治理整顿的新阶段，农村剩余劳动力开始进入了一个全方位、大规模转移的高速发展的新阶段。由于户籍制度、就业制度、社会保障制度的改革滞后，农业转移人口的转移受到限制，没有彻底离开土地，这个阶段农村剩余劳动力的转移表现为“进厂既进城，离土又离乡”。

（3）准备融入城市阶段（2000年至今）进入21世纪以来，农村剩余劳动力进程务工的人数也在不断增加。据2011年第六次全国人口普查显示，我国流动人口总量已达221亿，其中农业流动人口达到191亿。中国农村剩余劳动力的城镇转移行为进入到了一个新的阶段。

2我国农业转移人口市民化的困境

由于中国体制改革和结构转型是一个长期的过程，这就决定了农业转移人口市民化也将经历一个长期的过程。这个过程并非一帆风顺，面临着许多困难和障碍。

（1）城市吸纳能力有限。我国大中城市曾经吸纳了大量的农村剩余劳动力。转移的劳动力不仅自身获得了收益，也推动了城市的繁荣。但随着经济的发展和体制的改革，城市本身所存在的问题日益突出，从而难以再大规模吸纳农村剩余劳动力。

（2）城乡二元户籍制度的限制。城乡分割的户籍制度是影响农业转移人口市民化进程的核心问题，成为农业转移人口市民化的最大阻碍。正是通过户籍制度这个载体，许多与户籍挂钩的公共服务供给从各个方面对农业转移人口在城市的工作和生活构成直接障碍，阻碍了农业转移人口的市民化进程。

（3）住房和子女问题突出。受户籍条件限制，农业转移人口只可申请公共租赁住房，不能与城镇居民一样享受廉租房、经适房，又无力购买商品房。由于住房问题不能从根本上得到解决，导致进城务工的农业转移人口子女获得优质教育的机会少，由此产生的教育问题和其他社会问题十分突出。

（4）现行的农地制度对农业转移人口市民化的牵绊。现有征地制度征地范围广，补偿标准低，土地补偿款难以弥补市民化成本，低价征地高价出售又抬高了房地产价格，增加了农业转移人口的居住成本；收回承包地的规定提高了农业转移人口市民化的机会成本；包括宅基地在内的集体建设用地的流转限制，不仅使农业转移人口无法获得土地及房产的增值收益，不能为其定居城市提供财力支持，还导致农村土地资源的严重浪费。

二、农地产权制度对农业转移人口市民化的制约分析

农地制度从实质上说是农地产权制度，这是农村一切问题的核心。建国以后的50多年来，我国农地制度的每一次变迁都对农村劳动力转移产生了相当大的影响，其中尤以第三次的家庭承包责任制的实行为最，这一农地制度推行30年来所取得的巨大成就有目共睹，但是，就解决现阶段农村劳动力转移这一问题而言，该制度存在的一系列问题和缺陷，已日益成为我国农村劳动力转移和市民化进程的客观制约因素。

（一）现行农地产权制度内容本身对农村劳动力转移的制约

1土地所有权主体界定不清，内容不完整。市场经济条件下，农地作为一种商品需要有明确的产权关系，然而现行的农地制度规定凡农民耕种的土地都属集体所有，但是对“集体”的规定又并不清晰，这就造成了事实上的农地产权主体缺位，不利于农村劳动力的最优流动和转移。

2承包经营权的内涵不完整。事实上，我国的农地承包经营权只是一种耕种权，虽然一些法规条文规定了农民的土地可以在发包方同意的情况下允许土地使用权依法有偿转让，但这种权利在实践中却受到严格的限制，且在实际工作中，农村集体是不能处置或买卖农地的，而是先由地方政府征用之后（农地由农村集体所有转变为国家所有），再由地方政府在市场上将土地出售给土地使用者，这就导致了土地使用上的随意性以及土地流转的困难，同样的原因也使得农民无法抵押土地使用权取得银行贷款，使得农民缺乏转移出农村的原始资金积累。

3土地产权期限不足。尽管土地使用期限是不断延长的趋势，但农村土地依然要随着人口的变动而进行不断的调整，农民使用土地普遍存在着随意性和不稳定性，这就限制着对农村耕地在集体成员间流转及土地向非集体成员流转。

（二）土地的有限保障功能对农村劳动力转移的制约

1替代农地保障功能的农村社会保障缺失，农民仍然不愿意轻意放弃对土地的依赖。由于我国农村社会保障不完善、水平低，农民基本生活保障的功能实际上是由土地来承担的，即所谓土地保障功能。而劳动力转移出农村的行为是有风险的，比如在城市中能否就业以及再失业的风险。因此，只要没有“市民化”，没有一个长期稳定的好工作，农民一般是不愿轻易放弃自己的那份土地。农民对土地保障功能的过强依赖降低了农业劳动力外出就业的动力，是限制农户实现充分向外转移的一个重要因素，风险与成本的存在使原本就无法享受完善社会保障制度的农村劳动力被迫束缚于土地，严重阻碍了农业转移人口市民化的进程。

2宅基地问题。其一，宅基地农民只有使用权，没有所有权，不能作为抵押物，不能交易。宅基地及其房产是农民最基本财产，也是农民非农就业的重要财力资源，其价值的实现与否对农民关系较大。其二，农村宅基地分散、分布广，不利于公共产品提供与消费。

（三）不健全的农地流转机制对农业转移人口市民化的制约

土地作为一项重要的生产要素，只有通过市场机制的作用，才能达到资源的有效配置。但是，由于农地产权模糊、主体缺位、市场机制不完善等问题，农地承包权的正常流动和利用受阻，制约了我国农地市场化的进程，也使大量农业劳动力不能向外快速转移。主要表现在：

1土地承包经营关系不规范、不稳定。农户所持有的土地承包经营权不是通过市场交易关系完成的，而是农村集体经济组织与农户之间进行的，所有权可以凌驾于承包经营权之上，所有权主体可以随意干预土地承包经营权流转，并随意分享其收益。由此严重影响农户对劳动力、土地等资源重新配置的积极性。现阶段，因为土地产权边界模糊，农户难以获得一个满意的土地使用权流转价值，因而不愿意割舍自己承包的土地。

2流转农地的价格补偿问题。由于我过农村农地分等定级与价格评估工作才刚刚起步，缺乏对转让农地产权的合理经济补偿之规定，被流转出去的农地得不到应有的价格补偿，不足以维持农户转入城市后的生活，从而极大地影响了农户流转土地的积极性。也阻碍了农业转移人口市民化的进程。

三、突破农地产权制度制约的对策建议

根据我国现阶段国情，现行农地制度的创新，既要有利于农村人口流动和农村劳动力的转移，让一部分己具备脱离土地从事非农产业的生产经营者没有后顾之忧地割断与土地的联系，以加速转移的步伐，又要稳定农业生产，稳定农村社会，促进农村劳动力渐进有序的进行转移，避免社会震荡。我国的农地制度创新必须在解决上述矛盾的过程中寻求出路。

（一）坚持农地集体所有、完善农地产权制度

农地制度的缺陷，从内部看，根本原因之一在于农地财产权制度的不完善。凡是有效的产权必须是可转让的，不能转让的产权则是残缺的产权。我国农地产权制度改革的方向应当是让农民获得土地的物权性让渡权，消除土地使用权及其流转时间的限制，使土地可以更好地在不同产权主体之间进行交易。

因此，按照现代产权理论，将现行农地的财产权松绑，构建一个以集体土地所有权、农户承包权、农地经营权三权分离为主要内容的农地财产权新框架，明确集体土地所有权，稳定农户土地承包权并使之物权化，保护农户的土地经营使用权利，确保农地财产权各方法律关系清晰、权利与义务对等。一是要明确集体土地所有权主体代表，强化所有权职能。作为集体土地所有权代表，村组织比乡（镇）或村民小组较为合适。村组织相对乡（镇）组织更贴近村民，更能代表村民的利益，它相对村民小组而言又较为规范，较有权威性。二是从法律上界定农民土地承包经营权的财产权性质，使农民土地承包经营权获得法律的保护。这样才能真正保证土地承包权的长期稳定性。三是在上述前提下农户在农地承包经营权流转过程中仍保留承包权，出让经营权，所有权归集体所有。农民转让经营权可获得相应收益，拥有承包权可部分消除农民在向城市迁移过程中所存在的社会保障缺失心理障碍，使农民更加自由、理性地做出转移决策。

（二）建立有效多样的土地流转机制

1建立灵活的农地流转制度。在市场经济体制下，效率与公平都达到理想状态的先决条件是，所有的要素必须充分而自由地流动。农地产权的明确界定只是为农地在市场机制作用下进行流动提供了前提条件，还需要解决培育土地市场体系、规范土地市场行为、开展农地价格评估、扩大农地流动范围等一系列问题。要依靠市场的力量，通过市场转让，优化土地配置，要按照“依法、自愿、有偿”的原则，建立农地的流转制度。此外还要提倡农地流动形式的多样化，转让、转包、出租、抵押和入股等等流动形式，要允许农民自由选择。

2培育以农地承包权流转为主体的市场运行机制。培育以农地承包权流转为主题的市场运行机制，使资源配置的市场机制取代传统的土地行政分配方式，是一种社会生产进步的表现，当然也需要一定的途径。一是土地流转必须建立在农户自愿的基础上。农地市场流转的主体是农户，在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。二是土地流转要坚持有偿原则。农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。土地流转的转包费、转让费、租金等收益应由流转双方协商确定，可以确定一个分段递增比例，分年度补偿；也可以实行使用权入股，按股分红或保底分红。三是要引入市场竞争机制。提倡通过公开、公平的市场竞争，选择流转土地的最佳经营者，实现生产要素的最优配置，提高农地的利用效率。

（三）建立农地保障的替代机制完善农村保障体系

我国农村社会保障手段单一、体制建设滞后一直是制约农业转移人口市民化的一大因素，解决这一问题的根本途径在于建立高水平的农村医疗保障制度和完善的养老保险制度，逐步将农村的社会保障由依靠家庭和土地转向依靠社会保障制度，从而切实解决农民生活、生产的后顾之忧，解放土地对劳动力的束缚，进行农地制度创新，实现农村土地资源的高效率配置。农村社会保障体系包括建立农村社会互助、保险救济、合作医疗、福利基金等制度，由于地区间经济发展水平的差异，各地可结合实际情况加以实施。

总之，现行农地产权制度的创新，必须根据我国农村劳动力转移的实际情况，结合农村社会保障体系的建立，强化农民的土地财产权，建立土地的市场化推出机制，以使农民在自愿放弃土地中得到应有的报偿，为农民实现向城市的稳定转移提供资金和“原始积累”，使农地制度更好地发挥其内部激励和外部交易功能，为农业转移人口市民化提供更好的制度保障。

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