浅议城市公交优先发展策略

曹冠军

（无锡市政设计研究院有限公司，江苏无锡 214072）

0 引言

随着我国城市经济的快速发展，私人汽车数量急剧增长。虽然我国城市道路建设也在迅猛发展，但其增长率却远远低于汽车增长率，加上我国城市人口普遍众多，从而使城市交通拥堵问题突出，交通事故数量增多。通过对国内外研究文献的分析可知[1]，大多数研究集中在对点、线上的公交技术进行研究，但各种公交优先技术的实施取决于城市公交优先发展的策略。因此，研究城市公交优先发展的策略是很有必要的。

1 城市公交优先发展现状分析

1.1 城市公交优先实施存在的问题

1.1.1 公交优先发展相关政策亟待出台

2004年3月建设部于颁布了《关于优先发展城市公共交通的意见》，并从国家层面相继颁布了优先发展公共交通的文件，但仍有相当一部分城市并未及时制定完善的优先发展公共交通的政策；已制定了相关的政策，但很多并不能结合本城市交通状况特点，可操作性不强，从而导致制定的政策如同摆设，不能促进公共交通的发展，缓解城市交通拥堵问题[2]。

1.1.2 城市公共交通的公益性定位亟待明确

国内很多城市将公共交通行业定位为公益性服务行业，适当引入竞争，但未完全市场化，由政府购买行业的服务或者政府对其进行补贴。但目前公共交通车拒绝承载弱势群体特别是老年乘客的现象增多。究其原因[3]，一方面是由于少数公共交通车驾驶员素质不高；另一方面，则是政府虽然出台了一些优惠政策，但相应的配套政策却不完善，但归根结底是政府对公共交通行业投资以及补贴不足。

1.1.3 公共交通基础设施建设严重滞后

公共交通基础设施建设严重滞后表现在两个方面：一方面是财政投入不足和缺乏税费政策支持。自国家出台“公交优先”战略之后，各大城市纷纷出台相关政策，加大财政的投入，但除了部分一线城市外，如北京、上海等，很多城市对公共交通财政投入力度不足，导致基础设施建设滞后于经济的发展。另一方面由于各大城市在公共交通基础设施建设方面历史欠账太多，再加上财政投入力度不足，导致基础设施严重缺乏。

1.1.4 公共交通企业经营环境亟待优化

一是公共客运企业规模偏小。由于企业数量众多，民营企业并未建立现代化管理制度，难以实现规模化管理以降低成本。企业之间恶性竞争的现象越显突出，争抢线路、乘客，出现冷线过冷、热线过热，停运、罢运事件增多，严重影响居民的出行。

二是经营成本不断攀升[4]。公共交通行业的收入主要来源于运营收入，但公共交通行业承担着社会公益性服务，票价基本上保持不变，而服务水平却不断提升，同时随着燃油、燃气、工资、维修等市场价格的大幅上涨，导致公共交通经营成本不断增加。

1.2 原因分析

1.2.1 政府对公共交通事业的公益性认识不足

尽管从国家层面出台了相关的优先发展公共交通的文件，但各城市政府近年来对公共交通未给予足够的重视，公交优先发展的战略没有得到很好的贯彻和落实[5]。

1.2.2 城市整体规划布局及路网建设不合理

我国城市大都呈现中心布局，大量的政府机关、商业中心、金融等部门集中在中心地区，导致中心城区的人流、车流量大，因此公交线路也往往更多的配置在中心城区附近，造成了公交路网规划的不合理。同时，大部分城市的道路供给不足，远远满足不了城市机动车出行的需要，城市道路负荷逐年增加而趋于饱和。

1.2.3 城市化的快速推进引发的公共交通供需矛盾突出

近年来我国城市化进度快速推进，城市人口和机动车数量逐年递增，但相应的公共交通设施却没有同比例的增长，导致了公共交通供需矛盾激化。

1.2.4 公共交通企业经营管理体制的问题

由于政府对公共交通行业投入不足，公共交通企业追逐利益在所难免，因此会出现个别线路过“热”和过“冷”的现象。公交线路以及公交数量的制定未按照居民出行的需求来制定，因此出现了公交服务不足和服务质量下降的局面。

2 城市发展公交优先策略

公交优先既是一个经济问题，又是一个社会问题；既是一个技术问题，又是一个管理问题，是一项复杂的社会系统工程[6]。下面从立法、规划、路权、政策、服务等方面讨论城市公交优先策略。

2.1 立法优先

公交优先立法的目的是确立“公交优先”战略、规范“公交优先”制度、保障“公交优先”实施和鼓励“公交优先”行为，因此不仅要从国家层面颁布规范公交优先的法律法规，更重要的是地方城市颁布可操作性强、符合本城市特点的规章制度，并且需要其他相关法律法规的支持和配合。

2.2 规划优先

2.2.1 城镇体系规划

（1）优化城镇布局，构建公交廊道。通过引导不同性质、规模、职能的城镇布局在城镇体系内构建主要客流走廊，集约规划建设交通设施，为沿线城镇区域的公交发展提供良好的基础条件。

（2）合理布局区域公交基础设施。明确区域公交枢纽与主要城镇的布局关系，确定其主要职能，统筹兼顾公共交通扩大服务范围和提高服务效率。

（3）科学安排公交线路，适度发展辅助公交。着重对城镇体系内的区域交通进行组织，分析客流走廊内的交通供给是否符合城镇体系的交通需求特征，并通过辅助公交，加强公交走廊两侧一定距离内城镇与廊道的联系，缩短城镇体系内公交出行的时空距离。

2.2.2 城市总体规划

（1）交通分区。以交通特征为主要依据，兼顾用地功能、发展要求、资源保护差异等要素，对规划用地范围内进行交通分区。

（2）公交走廊。选择公交走廊，加强交通供给，优化公交走廊沿线用地布局，提高开发强度。

（3）枢纽及周边布局。注重公交枢纽的布局与城市中心的规模、等级、职能相匹配，优化用地布局。

（4）长途客运和公交转换。加强长途客运和公共交通的转换，对市域公交线网进行统筹优化，引导形成衔接一体、转换流畅的市域一体化大交通。

2.2.3 控制性详细规划

（1）用地功能和强度。加大公交走廊沿线的土地开发强度，鼓励土地混合利用；增强公交走廊沿线地区用地可达性，提高公交走廊沿线土地价值，促进土地集约利用。

（2）落实停车调控措施。落实停车调控指标和措施，按照交通分区特点，确定停车量，安排停车设施及其用地，提出地上地下建筑物配建等停车设施分类和停车分区整合方案。

（3）慢性系统组织。加强慢行交通供给，提高公交枢纽或站点周边的慢行交通出行规模；合理组织慢行交通线路，鼓励慢行交通换乘。

2.2.4 综合交通规划

（1）发挥综合交通在公交优先中的统领作用。与土地利用规划紧密结合、互相反馈，在交通发展战略、交通设施布局、交通发展政策等方面统筹安排，促进综合交通规划与城市总体规划同步编制。

（2）基于公交优先的城市交通发展战略和目标。重点强调公交发展与交通安全的相关目标，提出公交线路网密度、站点覆盖率、公交可达性、交通安全性等指标，通过交通分区细化交通发展策略，对专项规划的协调落实提出指导意见。

2.2.5 公共交通转向规划

（1）建立一体化公共交通体系。分析不同类型公共交通的特点和适用条件，明确不同层级公共交通的功能定位、服务对象和服务水平，统筹安排不同层次、类型公共交通之间的衔接和换乘枢纽布局。

（2）公共交通网络运营组织。按照功能配置，引导不同类型客流乘坐相应的公交运输方式，编制应对突发事件的公交运输组织预案，建立区域化运营实体，实现多条线路人员、车辆场站的集中管理、统一调度，实现运输资源在多条线路之间的动态优化配置。

2.3 路权优先

公交路权优先包括空间优先、时间优先两个方面。空间上的优先权包括通行权优先、占用权优先；时间上的优先权主要体现在交叉口通行方面。公交路权优先是对既有道路资源的再分配，实现人出行效率的最大化，而不是车辆通行效率最大。

快速公交系统主要通过两种方式实现路权优先，一是通过公交专用通道保障空间的占有权，二是通过交叉口信号控制实现优先通行权。

公交专用通道的设置形式种类繁多，总体可分为公交专用路、公交专用车道两大类公交，见图1。

图1 专用车道示意图

2.4 政策优先

政策优先包括强制性政策、激励性政策、鼓励性政策以及保障性政策。强制性政策包括公交设施用地及储备制度、公交财务优先保障政策和路权优先落实政策；激励性政策包括有限市场化政策，逐步落实公交专营和交通需求管理政策；鼓励性政策包括鼓励社会公交、鼓励车辆合乘和鼓励停车换乘及优惠换乘等；保障新政策包括弱势群体公交与保障措施、偏远地区公交服务保障政策等。

2.5 服务优先

城市常规公交是城市公共交通的主要部分，是最贴近居民生活的公共交通形式，因此公交的服务水平直接影响到人们出行的便捷性和舒适性，公交优先最直接的体现、最能够让居民亲身体验的就是服务优先。将公交服务分为“硬”服务与“软”服务来分析服务优先，见图2。

图2 公交服务体系结构示意图

3 总结

城市公交优先策略的制定与城市的经济、社会环境和自然等密切相关，不仅受到经济发展需求的影响，而且受资金、资源和环境的制约，因此，公交优先不仅是道路等硬件设施的优化问题，也是涵盖规划、管理、环境和信息化等复杂的系统工程，在这个系统工程中，城市公交优先发展的策略起到导向作用。

[1]关伟,申金升,葛芳.公交优先的信号控制策略研究[J].系统工程学报,2001,16(3):176-180.

[2]陈雪明.巴士快速交通和中国公交优先战略[J].城市规划,2003,27(10):28-33.

[3]陈学武,葛宏伟,王炜.城市公交优先发展的对策研究[J].现代城市研究,2004(1):34-36.

[4]刘红红,王鑫钥,杨兆升.城市公共交通优先的信号控制策略[J].公路交通科技,2004(5):121-124.

[5]张南.公交优先通行系统研究[D].陕西西安:西南交通大学,2003.

[6]柳祖鹏,丁卫东,朱晓宏.交叉口公交优先信号控制系统研究[J].武汉科技大学学报:自然科学版.2005.28(1):65-68.