对我国城市公交回归国有的思考

田 丽

（太原学院，太原 030000）

城市公共交通是城市的重要基础设施之一，它是指城市中供公众乘用的经济方便的各种交通方式的总称，包括公共汽车、电车、出租车、轨道交通等客运交通工具及其相关的配套设施。从1958年国家颁布《关于改革城市公共交通工作报告的通知》，提出“以国营为主，发展集体和个体经营的思路”，至2006年12月国家建设部、国家发改委等四部联合下发的《关于优先发展城市公共交通若干政策的意见》等相关文件和方针的指导下，我国各地市政府纷纷在公交领域开展了以民营化为主旋律的改革。

城市公交民营化初期都取得了不错的成效：经营效率大大提高，公司扭亏为盈获得了利润，政府的财政压力得到了有效缓解，市民也获得了舒适、宽敞、便捷的乘车条件，与原有的制度安排相比，社会效益得到了很大增加。但是，随着公交民营化的深入发展，似乎都遇到了无法提供有效和良好的公交服务的问题，公交企业之间恶性竞争、公交服务能力和水平与市民要求不断扩大，服务质量下降的现象。2008年全国首例开展公交全盘民营化实践的十堰市民营化改革因种种原因陷入僵局，2009年重庆市政府从公共安全角度考虑决定在5月31日前所有的私人资本全部退出公交系统，重庆公交结束了公私兼营的公交混业时代，重新开始全部国营化。湖北黄冈、湖南长沙、南京等城市的公交行业也大都回归国有。

随着更多城市将公交运营重新回归公益为先、国有经营的模式，大批学者和专家开始认为：民营化理论与实践来源于西方国家，是它们行政改革运动中的一项制度创新，我国正处于经济转轨的特殊时期，而公交作为城市公用事业中的一个特殊敏感的行业，首先没有现成的经验借鉴，其次，与西方国家相比，没有完善的政策支持。所以，城市公交服务领域不该引入民营化，应回归公益性，即我国公交应回到政府垄断供给的最初状态。

鉴于城市公交民营化改革的失败、转型以及公益性的回归这一现状，并不能说明“公交是典型的公共产品，所以只能有政府包办，”而且也不能简单地将其归咎于民营化本身，应该慎重地思考。公交重归国有就能保证公交的效率和服务质量的提高吗？如果真是如此，那我们当初为何要走此弯路呢？“公交具有自然垄断性，无论是政府垄断还是私人垄断，必然导致垄断阶层在财富占有与社会贡献之间产生矛盾，从而加剧社会财富分配不均，影响到社会公平。”所以，在我们对民营化批判的时候我认为首先应该仔细深入地分析我国公交民营化失败的原因。

一、我国公交民营化失败原因探析

对试行公交民营化的部分城市改革过程的深入分析，可见其失败的原因是多方面的，但都有一些共性。

首先，对民营化认识和理解存在偏差和错位。公用事业的民营化是以政府为主导，其它市场主体与政府合作提供公共物品，它只是将公用事业的经营权转移到民间，以引入市场机制提高公共物品的供给效率，减轻政府的财政压力，实现政府、企业、公民的多赢。而我国地方政府在公交行业的民营化实践是在对民营化误读的基础上进行的，要么把民营化片面地理解为减轻财政压力，完全照搬工商企业模式，将公交行业全面推向市场，政府完全退出该领域，片面追求经济效益，十堰市就是很好的例证；要么只是对原国有企业进行简单的改制，或者虽然引入了私营企业或非营利组织，但政府与企业尚未分离，政府仍然掌控企业的生死大权，管理理念和管理手段还停留在原来的层面上，没有应民营化的模式而改变。由此可见，公交改制失败的关键在于政府没有真正把握住民营化的实质和核心，公交民营化实际上只是将公交运营权限交给市场，通过民间资本的注入加强行业的竞争，目的在于提高服务质量和降低服务成本。但部分城市在推进公交民营化的过程中，政府角色定位不清，政府责任市场化，“甩包袱”等等，这种做法在我国公用事业引入民间资本尚不成熟的市场下必然走向失败。

其次，民营化后垄断经营问题没有根本改变，竞争不充分。民营化专家萨瓦斯认为“民营化的本质不是公营对私营，而是垄断对竞争。”真正的民营化是与竞争紧密相联的，竞争是民营化成功的保证。如果竞争不充分，会带来实践操作过程中垄断现象的重现，这样的民营化只是以私人垄断代替了政府垄断，不仅不能提高效率，反而会危机公众利益，违背民营化的只是目的。

城市公交行业的显著特点是需要巨额投资、资产专用型强、规模经济非常显著，这就决定了只有具备一定规模和资金的大型企业才有资历进入该领域，而我国处于市场经济初期，具备实力大型企业较少，从一定程度上限制了进入企业的数量。同时为了保证规模经济效益，客观上也要求从数量上政府限制进入公交行业的企业。这意味着即使民营化后，在特定地区的公交领域只能存在少数几家经营企业。“公用事业是天然垄断性的，因此，除非它们受到调控和管理否则私营公用事业经营者就会像垄断者一样，限制产量并提高价格，这会给整个经济效率和收入分配带来恶果。”[1]

我国许多地方政府在公交民营化的实践中虽然确立了原国有公交企业的市场地位，但只注重民间资本的引入和财政包袱的卸载，却忽略了有效竞争机制的构建，使得多数情况下，民营公交公司仍对公交运营保持垄断。因为在同一个城市，尽管有多家公交公司存在，但他们往往是划区经营的，在各自的区域范围内，特定的公交企业还是事实上的垄断者。[2]这些企业为了控制这个城市的公交市场，他们有可能也有条件联合起来订立一系列串谋协定，限制同业竞争、控制市场、维持高价、获得垄断利润，这样的民营化实际上只是一种利益的再分配而不是激励机制的演进。

由此可见，公交改革失败的主要原因不是民营化本身，我们不能因为一时的失败而全盘否定民营化在公交行业的实用性，而重走老路，为了避免重新出现民营化以前的状况，我认为有必要对民营化在公交行业的可行性进行分析。

二、城市公交民营化可行性的理论分析

在古典和新古典经济学传统中，经济学家认为政府拥有提供公共物品的当然合法性，主要是因为公共物品的生产一般具有成本高、规模大、周期长、收益低等特点，而且也不易将不付费者排除在外，私人没有能力也没有激励来提供这种物品。另外，政府是税收政策的制定者也收缴了社会公众和企业所缴纳的各类税款，理应将其中的一部分用于公共物品的提供，以服务于社会公众和企业。

随着人们对公共物品认识的不断深入以及科学技术的发展，人们对公共物品传统供给方式提出了异议。文森特·奥斯特罗姆指出：“每一个公民都不是由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。……大多数公共服务产业都应该有重要的私人成分”政府作为天然的公共物品的生产的唯一主体的地位受到了挑战。以戈尔丁、科斯等为代表的经济学家为私人部门参与公共物品的提供奠定了理论基础。

戈尔丁认为没有什么产品或服务是由其内在性质决定它是公共物品或不是，存在的只是供给产品或服务的不同方式。产品和服务采取何种供给方式取决于排他性技术和个人偏好的多样化，若公共产品不能通过市场手段被充分地提供给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者经济商不可行。[3]

科斯通过对英国历史上私人提供灯塔的研究，从实证角度论证了公共物品私人提供的可行性。科斯认为私人若想成功地提供某种公共物品，这种物品一般应是准公共物品，消费上必须存在排他性技术。

从经济学的角度看，是否具有可排他性是决定公共物品供给方式的一个重要因素。

城市公交行业属于准公共物品的范畴，具有明显区别于纯公共物品的排他性和竞争性，这表明在公交产品的提供中可以引入市场和价格机制。首先通过收费的形式体现了“谁收益谁负担”的原则，有效避免了“搭便车”现象，不仅使乘客了享受公交服务也弥补了公交企业的生产过程中的耗费。另外，通过竞争机制就有可能在公共交通的供给中实现资金来源和运营主体的多元化。而且由于公交行业产品的需求弹性小，客流量稳定，具有获利的预期，这意味着在城市公交领域可以利用私人部门来提供公交服务。但这并不等于政府可以完全退出该领域，因为准公共物品的性质虽然决定了该产品的提供不必完全由政府来提供，但也不能完全由市场来供给。所以，公交行业最优的提供方式应该由政府与市场共同承担，政府通过市场和竞争机制，将某些公交服务的生产和提供交给市场，政府退出生产领域，其职能是监督提供者的经营行为和服务质量，保证公交公益性的实现。

可见，经济理论上对公共物品特征的界定，公共物品供给模式的分析和探索为城市公交行业民营化提供了理论依据。

三、城市公交民营化的现实依据

我国传统的公交运营是由政府提供的，在公交行业，政府既是公交政策的制定者又是具体业务的实际经营者。政府通过举办国有企业来提供公交服务，这种模式虽然具有很多优点但其效率非常低下。根据西方产权理论，单一的国有产权结构是造成该产业经营效率低下的根本原因，产权理论的效率机制认为：剩余利润索取权和剩余利润控制权的对称是企业有效运行的基础。然而在国有企业中，这两种权利是不对称的，国有企业的经营者在法律上不仅拥有剩余利润索取权也掌握了剩余利润控制权。以往人们认为政府官员都是没有自己独立利益的理智主体。[]而公共选择选择学派认为政府组织与官僚和常人一样都是追求个人效用最大化的理性“经济人”，他们会利用自己的权利优势实现个人利益的最大化。

根据西方产权理论，公交行业的垄断经营模式是导致其效率低下的根本原因之一。由于政府垄断导致在一个城市或地区的公交领域只有一家企业经营，缺乏横向比较中的作为参照物的竞争对手。而竞争却是提高企业绩效的关键，因为竞争产生压力，压力进一步产生动力，动力带来效率，一个企业内部和外部如果缺乏竞争的压力就容易使它们不思进取、安于现状。同时，公交企业由政府投资、车辆由政府配备、盈亏由政府负担，职工的工资能保证按月发放，工资与经营绩效并不直接挂钩，职工缺乏发展公交事业的积极性和主动性。而在民营部门却不这样，在市场经济的大潮中，民营部门如果经营不善，在竞争的压力下，要么破产，要么被兼并，而政府部门如果经营不善不仅不会落此下场，反而可能会“因祸得福”，获得更多的预算和福利。[4]这意味着要想提高公交服务的供给效率，必须改变传统的供给模式，引入竞争实现供给主体的多元化。公共选择学派就认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府机构来提供，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。”

公共服务的民营化是一种手段，同时也是一个过程。各级政府在推行公交民营化改革的过程中应结合本地实际，从财政与制度等方面加强对民营公交公司的扶持，并建立一个公平、效率的竞争市场，从而为社会公众提供最为便利的公共交通。

[1]黄恒学.公共经济学[M].北京：北京大学出版社，2002.

[2]（美）E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]邹东升.公共服务市场化并非政府责任市场化[J].理论探讨，2009(4).

[4]黎海峰.从公益性的回归看我国城市公交改革[J].经济论丛，2011(5).