孙宪忠：中国农民“带地入城”的理论思考和实践调查

孙宪忠：中国农民“带地入城”的理论思考和实践调查

农民城镇化必须解决农民地权问题。所以，在处理城镇化和农民地权问题时，我们应该首先搞清楚农民到底有什么样的地权。中国宪法规定，中国土地实行公有制，其中城市土地归“全民所有”，农村土地归农民集体所有。而城市土地的全民所有，按照中国物权法的规定，也就是归以中央政府为代表的国家所有（中国《物权法》第45条）。在这种土地所有权体制下，中国的城市居民就无法享有城市土地的所有权，甚至无法作为所有权人的一份子来参与土地所有权的各项事务。但是，农村居民却可以作为农民集体的一份子，或者说作为集体的成员来参与农村的土地所有权的事务（中国《物权法》第58条）。根据这一规定，单一的农民个人或者家庭首先都是普遍享有农村土地权利的主体。此外，他们还享有其他的土地权利。

具体地说，依据中国《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律，中国农民个人或者家庭可以享有的地权实际上包括如下权利类型：（1）单一的农民个人作为“农民集体”的成员，对于农村土地所有权，享有所有权人主体的“成员权”。（2）农民家庭或者个人对于本集体的耕地享有承包经营权。（3）宅基地使用权。（4）乡镇建设用地使用权。（5）地役权等。

在分析和思考上述各种农民家庭或者个人的地权时，必须注意的是这些权利的“流通能力”问题，也就是这些权利进入市场机制的资质和限制。因为中国独特的“城乡二元化”分立机制，城市和农村的两种不同的土地权利制度，也是依据城乡二元制的政治目标建立起来的，农村居民和城市居民不仅仅拥有不同的就业方式，而且拥有不同的社会保障系统。所以“农民”并不是一个简单的行业从业者的称谓，而是一种独特的社会角色的政治定义和法律定义。在这种不同的就业和社会保障系统之中，农民的土地发挥着决定作用。简言之，依据中国立法者所认识到的，或者说所确立的指导思想，农民社会保障的主要措施就是他们从事的农业和土地。

但是，依据农业和土地来为农民建立生产方式和社会保障的这样一种指导思想的确立，过去从来没有人认真研究过，这对于农民的生存和发展是不是足够、是不是充分有效？实际上不论是过去还是现在，农业以及土地给农民提供的社会保障都是非常不足的；如果农民的发展依赖于此，那更是难上加难。所以如上所述，对于农民而言，城市社会则意味着生存和发展的现代化，因此改革开放之前农民即使失去地权，也十分愿意来到城市。道理很简单，在当时的体制下，能够进入城市生活工作的农民的机会还是珍稀的，所以丧失地权并不是什么重大损失，而是一种更加有效的利益取得。这种情况，我们可以简单地归纳为“以土地换保障”的法律措施。这种措施，在改革开放之前以至改革开放初期还是很有效的。

（来源：《苏州大学学报：哲学社会科学版》2014年第3期，有删节）