我国人大对国有资本经营预算审查监督的理论研究

邹　斌

(四川省社科院财贸与金融研究所，四川　成都　610072)

我国人大对国有资本经营预算审查监督的理论研究

邹斌

(四川省社科院财贸与金融研究所，四川成都610072)

摘要：我国目前正在进行国有经济的体制改革，国有资本的经营预算管理成为人们关注的一个核心点，在实际工作中，国有资产监督管理委员会和各地财政部门是国有资产经营预算和管理机构，但是从我国法律和经济学的理论来说，我国人大应该是国有资产经营预算和审查监督的最高权力机构，本文通过对相关理论研究，为人大参与国有资本经营预算管理提供理论支持。

关键词：人大 国有资本；经营预算审查监督

我国目前正在进行国有经济的体制改革，国有资本的经营预算管理成为人们关注的一个核心点，在实际工作中，国有资产监督管理委员会和各地财政部门是国有资产经营预算和管理机构，但是从我国法律和经济学的理论来说，我国人大应该是国有资产经营预算和审查监督的最高权力机构，具有直接参与国有资本经营预算审查监督的权利，下面我们从理论上简要的进行分析。

一、国有资本的特征与国有资本经营预算的基本理论

1、资本的界定及其特征

马克思认为：资本是能够带来剩余价值的价值。资本不是物，它是被物掩盖着的人与人之间的关系。“资本也是一种社会生产关系”，“资本不仅包括生活资料、劳动工具和原料，不仅包括物质产品，并且还包括交换价值”。萨缪尔森认为：“生产要素称为资本，即一种被生产出来的要素，一种本身就是由经济过程产出的耐用投入品”。所以资本是用来生产或经营以求牟利的生产资料和货币，也可以指为牟取一切利益的凭借。

资本就是在经济运行过程中，能够实现价值增值的价值。其特征为：第一，资本具有能够实现价值增值的内在动力；第二，资本在经济运行过程中凝结人的劳动(体力和脑力)而产生价值增值；第三，资本可以有各种表现形态——有形资本和无形资本，无论什么表现形态都必须具有价值。“趋利而动是资本的天性，资本营运的核心是实现利润的最大化”。

2、国有资本的界定及其特征

“国有资本”，特指我国社会主义市场经济条件下，由国家拥有的，在经济运行过程中能够为国家带来价值增值的价值。国有资本有以下基本特征：

(1)全民性。我国有国有资本是由全体国民共同拥有，通过国家机构来营运的社会财富。这是由国有资本的来源形成和我国的社会性质所决定的。

(2)利民性。由国有资本的“全民性”和我国的社会性质所决定，国有资本最终应该服务于人民的利益。

(3)“共荣”性。国有资本与其他社会资本，不是“此消彼长”的关系，而是在公平竞争中能够实现“共生共荣”的效果。

3、国有资本经营预算的界定

我国是以生产资料公有制为主体的社会主义国家，国有经济占主导地位，如何建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算，是我国当前经济体制改革的一项重大课题，是调整国有经济布局和结构的重要手段。为此，我国的《预算法》、《预算法实施条例》提出建立“国有资产经营预算”。《预算法实施条例》第20条规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

国有资本经营预算，是国家法定部门以国有资产出资人身份，依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算制度。将国有资本经营收入和支出纳入预算管理，可以充分发挥预算的分配、调节和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权利，提高国有资本的运营效率，优化国有资产的配置，增强国有资本的控制力，实现国有资本的保值增值，并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。

二、国有资本经营预算审查监督的经济理论基础

在市场经济条件下，各经济主体之间能够顺利进行生产贸易、利益分配和资源配置，其前提条件是各经济主体必须拥有清晰的产权边界和委托代理关系，享有产权赋予的对财产的占有权、使用权、处置权、剩余索取权等，并且在在行使这些权利的过程中，依法对经营者进行审查、审计、监督，这样才能形成公平合理的经济秩序和高效开放的经济体系，推动整个社会健康发展；对于国有资本来说，其经营管理与监督的基础也同样是具有明晰的产权关系和清晰的委托代理流程，人大作为国有资本的最终所有者，理所应当的享有产权所赋有的各种权利，并依法对国有资本经营进行全程的审查监督。

1、产权理论

产权理论是新制度经济学中的一个极为重要的经济理论，它表现为人与物的某种归属关系，因而它最基本的涵义就是财产权，是在资源稀缺条件下人们使用或配置资源的权利。产权的含义有五个层次：第一，排他性，产权是某个主体对某种经济物品的一种权利，即财产权。第二，产权不是单项权利，而是一组权利束，至少要包括对财产的所有权，以及由其引发的占有权、使用权、处置权、剩余索取权等。这些权利既可以统一于一个主体之上，也可以分解而属于不同的主体。第三外部性，产权不是无限的，即产权的外部影响使得产权必须有一定的界限。第四，主体性，产权是有主体的，而且主体是具有相应权能及利益的，可以称之为利益主体。产权的利益主体是极为重要的，因为对财产的各项权力和职能都是通过利益主体来实现的。第五，产权是被法律认可的行为性关系，即产权的重要问题是产权主体的行为，产权主体要通过行使财产权力和职能的行为而实现自身的权力和利益。

产权理论为人大对国有资本经营预算审查监督提供了重要的经济学基础，解决了长期以来我国国有资本产权主体的模糊状态，在此基础上明确应该由人大或者由人大委托单位对国有资本行使占有权、使用权、处置权、剩余索取权等，人大作为人民代表，作为国有财产的终极所有者，享有产权所赋有的各项权利，在国有资本经营预算方面，理所应当的进行审查监督，来行使自己的权利；依托产权理论，我们需要进一步明确国有资本和国有资本经营的界限，这样将有利于国有资本在交易活动中形成一个可以把握的较稳定的预期，降低或完全消除不确定性，从而降低机会主义的可能性，使经济行为长期化，促进经济快速增长。

2、委托代理理论

委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。

委托代理关系起源于“专业化”的存在。当存在“专业化”时就可能出现一种关系，在这种关系中，代理人由于相对优势而代表委托人行动。现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯提出的：“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。”委托代理理论从不同于传统微观经济学的角度来分析企业内部、企业之间的委托代理关系，它在解释一些组织现象时，优于一般的微观经济学。

委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。而世界——不管是经济领域还是社会领域——都普遍存在委托代理关系。

而我国国有资本经营管理是典型的委托代理关系，人大是代表人民对国有资本拥有终极产权，作为委托代理关系的第一层级，人民政府、国有资产管理部门、厂长经理等分别作为委托代理关系中的第二层级、第三层级、第四层级，全民资产从人民手中到具体的经营管理者手中至少要经过这样四个环节，同时由于委托与代理双方效用函数不同导致国有资本经营管理过程中可能存在损害国家利益和贪污腐败的行为，人大有权利在委托代理的第一个层级必须把好预算关，使国有资本的经营预算既能够符合国有资本的实际状况，同时又能够有效促进国有资本管理者提高管理水平和管理效率，促进国有资本有效增值。

三、人大对国有资本经营预算审查监督的政治基础

我国的政体是人民代表大会制。人民代表大会制度是我国人民民主专政政权的组织形式，是社会主义上层建筑的重要组成部分，是国家的根本政治制度。按照法律程序，采取直接选举或间接选举的方式，由选民或代表在民主选举的基础上产生各级人民代表大会代表，组成地方各级和全国人民代表大会，即国家权力机关，并由国家权力机关产生其他国家机关，行使国家权力的政权组织形式。它不仅是国家权力机关的制度，而且包括了以人民代表大会为核心的整个国家机关组织体系的建立、职权划分、相互关系、运行机制和活动原则。建国以来人民代表大会制度对于保障人民当家作主，维护国家长治久安，推进社会主义民主法制建设，保障和促进改革开放和建设有中国特色的社会主义，都起着十分重要的作用。在改革开放后，我国经济建设进入新的时期，国民生产总值已经达到50多万亿人民币，如何有效的对国有资产的进行经营、投资和管理成为我国政府和人民面临的重大课题，尤其是原有的国有资产经营管理需要经过全体人民——政府——国资管理部门——厂长经理等环节，委托代理链条太长，如果没有从源头上做好审查监督工作，很容易导致国有资产低效运行或者流失，因此我们必须充分利用我国的政体优势，加强人民代表大会制度对国有资产经营预算的审查监督职责，从源头上确保国有资金稳健有效运行。

四、人大对国有资本经营预算生产监督的法律基础

随着我国经济体制的渐进式改革逐步深入，国有资本经营预算也经历了从无到有，从认识模糊到逐步深入实践的过程。

1994年颁布的《中华人民共和国预算法》第二十六条规定：“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定”。1995年制定的《中华人民共和国预算法实施条例》(中华人民共和国国务院令第186号)第二十条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。”2014年8月31日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》。因此，从法律层面上来看，人大对国有资本经营预算的审查监督具有坚实的法理基础。

新中国成立以来，我国形成了大量的国有资本，在我国经济面临产业结构调整和产业升级的新时期，客观现实也需要这些国有资本在经济发展中发挥特殊的作用。国有资本经营预算制度建设，是政府运营国有资本的重要保障手段，是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措，对于深化国有企业收入分配制度改革、增强政府宏观调控能力、合理配置国有资本、促进企业加强管理和技术进步、提高企业核心竞争力，都具有重要意义。

参考文献：

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