自贸区：被夸大的希望

中国政府决定通过建立自由贸易区来进一步推动经济自由化，这令人们普遍对经济改革的未来持有乐观情绪。人们认为，以2013年9月29日建立的上海自贸区为起点的该计划，不仅将继续发扬“深圳精神”，还将在中国引发更广泛和更大胆的经济改革。在上海自贸区将试点新的规章制度，承诺将对外国和国内资本进一步开放，并开放另外的18个服务行业。

针对金融业的自由化措施是最为重要的改革举措，这包括了人民币的自由兑换和境外流动，由市场决定的利率，以及允许外国金融机构在中国建立外资及合资银行。作为鼓励外商投资的一种手段，上海自贸区采取了新的“负面清单”做法，为区内的投资审批程序提供便利。此外，为了更好地促进投资，全国人大暂停了三部关于外国投资的法律，并允许通过分期付款的方式为区内的增值资产缴纳所得税。对于推动市场改革而言至关重要的是行政改革，因此，许多其他行业也可能进一步向国际标准靠拢，如航运服务、贸易和商业服务、专业服务、社会服务和文化服务，等等。

不过，上海自贸区的意义不仅限于促进区域贸易和投资。这项实验还代表了北京的宏大愿景，要将中国提升为完全的市场经济地位，解决这一在WTO中长期以来悬而未决的问题，并成为世界经济中举足轻重的决策者。中国在WTO各回合谈判中应对主要贸易伙伴时总是会遇到许多困难，考虑到这一点，上海试点项目可以被看作是积累信誉的一种尝试：北京希望借此努力推行经济自由化，以符合国际标准和法规。此外，建立上海自贸区的目的还在于积累经验，并将改革措施延伸到其他主要港口城市，以推动中国经济的进一步自由化。尽管这一计划获得了高层的政治支持，但不确定性依然笼罩着上海自贸区的未来。现实的担忧在于，当官方对于在何种程度上将对经济的控制放权给市场力量争执不下时，自贸区是否还能实现原定的目标。

自贸区的前世今生

建立自由贸易区的早期动议可以追溯到1990年代，当时中国的经济特区逐步扩大至出口加工区、保税区和保税港。这些“国境之内，海关之外”的区域，最终延伸到了中国的许多港口城市。上海外高桥自贸区建立于1991年，1992年中国建立起了12个沿海保税区。为进一步深化改革开放，全国人大常委会副委员长成思危于2003年提出在现有的保税区建立自由贸易区。随后，上海、深圳、天津等城市纷纷向国务院及各部委提出建立自由贸易区的申请。

上海通常被称为中国的金融首都，在21世纪中国经济的快速增长和生机勃勃的发展过程中起到了举足轻重的引领作用。因此，相对于其他主要港口城市，上海一直享有更高的经济影响力和政治重要性。为了进一步突出其在中国经济中的重要地位，2009年时中央政府批准了上海市政府提出的到2020年将该市打造成国际金融和航运中心的动议。全球金融危机之后，国内经济和外交政策两方面的考虑是出台这一政策的原因，随之而来的还有包括税收优惠、市场自由化，以及人民币逐步实现可兑换在内的多项措施。以此来深化金融改革和转变其经济地位，以此来支持中国在世界舞台上崛起这一雄心。然而，直到2013年这项自贸区动议才开始在政策圈里获得推动力。2013年3月时，中国总理李克强造访了外高桥自贸区，并鼓励当地政府在上海建立自贸试验区。仅仅5个月后，上海自贸区正式启动，拉开了中国迈向后自由化时代的转型大幕。

对于中国这样的出口导向型和劳动密集型经济体而言，2008年全球经济衰退的影响要比人们通常以为的更为强烈。随着经济增长速度放缓、劳动力成本上升、信贷对GDP比率迅速增加，采取更具可持续性的发展模式已经变得愈发迫在眉睫。另一方面，这也为深化金融改革、建立由内部和外部需求推动的经济结构提供了刺激因素，这将让中国在从国际贸易中获利的同时，尽可能地避开糟糕的外部冲击。基于此，中国政府在上海自贸区后增建金融中心的决定，可以被理解为由“金融驱动”的、进行经济结构调整的改革途径。

在上海自贸试验区启动一年后，如今在广东、天津、福建又有三个新的自贸区正在建设之中。福建是最靠近台湾的大陆省份；天津专门从事国际航运及相关行业；广东毗邻港澳，靠近东南亚。然而，尽管获得了来自高层的个人支持，但上海自贸区面临的麻烦表明，这些新的自贸区在深化经济自由化时依然面临一场艰苦的战斗。

未兑现的承诺

中国的经济增长放缓，导致许多外国公司考虑收缩其扩张计划。同时，上海自贸区未能兑现改革的承诺，无法让外国公司对未来更好的商业环境怀有信心。专门针对自由贸易区的新政策和法规也不够明确、清晰，无法提高外资企业的信心，让它们增加投资。事实上，在上海的首个自贸区创建一年后，与外国公司关注的核心问题相关的许多重要改革措施都并未得到落实。例如，尽管一些外资银行已在自贸区开设了分支机构，但它们不能免受中国政府的指令，保持独立的利率；兑换人民币时是否会受到限制也依然是一个悬而未决的关键问题。

也许最令人失望的是“负面清单”。最新版本的清单上已经减少了51个部门（从190个缩减到139个）。“负面清单”对外国在华投资限制的放松主要体现在制造业、交通运输、房地产和批发零售等行业，对于电信和金融业则没有开放措施。尽管李克强提出了自由化和大胆进行市场化改革的口号，针对电信增值业务的新规则还是未能让外国公司感到满意。除了将预先审批和电信增值业务申请程序结合起来外，新的措施与工信部为中国其他地区制定的标准没什么差别。至于外国投资制度，虽然修订后的《外国投资企业法》可能会产生相当的影响，但尚未作出实质上的举动。

上海自贸区的进展之所以缓慢，原因很大程度上在于中国的国内政治。首先，尽管中国领导人提出了市场化改革的举措，但这面临着来自国有企业、垄断企业和私人团体的强烈反对，他们的利益会受到市场力量的威胁。其次，中国领导人面临着巨大的压力，要在极左派、主张改革的自由派和机会主义者之间保持平衡；前者认为外国公司和外国投资是腐化的势力，中者拒绝过时的计划经济框架，后者则试图维护自己的既得利益。领导层不能与任何一派进行直接对抗，于是，就新的政策措施和当务之急达成共识就变得愈发困难了，进而导致自贸区内政策难以有效执行。第三，新领导层的反腐运动令负责自贸区的地方官员倾向于规避风险，他们都不情愿通过独立的实验来实现北京制定的增长目标。在上海自贸区管理委员会的一名官员因违纪问题被处分后，这些官员变得愈发谨慎了。

经济改革新阶段的标志是众多新的自贸区举措，其基础是这一新自由主义承诺：自由市场和减少官僚主义将令停滞的中国经济再度繁荣。十八届三中全会以“全面改革”之名确认了这一推动经济增长的承诺。中国新自贸区的目的在于通过优惠的税收政策、放松管制和向外国公司开放更多行业来推动更高层次的对外贸易和投资。然而事实上，这些自贸区的改革在很大程度上只是停留在口头上，外国公司仍然在等待上海兑现自己的承诺。