破题疏解之困

曾几何时，首都被戏称为“首堵”，一句戏言，道出了北京人对交通出行太多的无奈。其实，何止交通问题，人口膨胀、环境污染、房价高企……各种大城市病频显，而且愈发严重。

难怪专家疾呼：北京的资源瓶颈已经“顶到了天花板”， “大城市病”到了非解决不可的地步。

其实，分析问题并不难。北京多年来单中心、摊大饼式的城市发展模式，导致功能和人口过多集中在中心城区，资源分配不均，城市结构布局不合理，加剧了人口、资源与环境的矛盾。

对于特大城市，当城市职能过于集中，人口和产业相对集聚时，往往容易诱发“大城市病”问题。“大城市病”表面上看是人口过多造成的，深层次看功能太多是罪魁祸首。纵观世界三大都市伦敦、纽约、东京，在其快速发展阶段都经历了人口急速膨胀、环境恶化、生活成本增加的“大城市病”之痛，之后本国和当地政府采取了治理措施，治愈了“大城市病”。

北京承担了太多非核心功能，环境资源倒逼，城市可持续发展难以为继，已经到了非疏解不可的地步。首都非核心功能疏解并非北京一己之事，要放到京津冀的大格局下加以考量。北京有“大城市病”，津冀则面临着产业转型升级的瓶颈，而协同发展则是化解的不二良方，疏解非首都核心功能，是京津冀协同发展的重中之重。

疏解难题的困扰

今年初北京市“两会”上，市政府报告了一份成绩单：2014年北京制定实施新增产业的禁止和限制目录，关停退出一般制造业和污染企业392家，搭建了30个产业疏解合作平台，推进产业转移疏解项目53个，拆除中心城商品交易市场36个。与天津、河北分别签订了合作框架协议和备忘录，实施交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破工作方案，北京新机场开工建设，首钢曹妃甸、张承生态功能区、中关村示范区与滨海新区合作等重点工作取得进展，中关村企业在天津、河北累计设立分支机构1532个。

疏解已经行动，但要想彻底解决问题并非易事。罗马非一日建成，疏解首都非核心功能是个复杂而浩大的工程，才刚刚开始。随着疏解工作的深入，将不断碰到新的问题。

非核心功能疏解牵扯到北京的产业和机构疏解，京津冀三地的产业结构及经济体系的优化，三地的城市群布局、基础施设和生态系统建设，当然还有人口输出与输入，这关乎方方面面，上到国家层面、地方政府，下到机关企业、老百姓的切身利益。如何妥善处理利益得失？究竟哪些是首都非核心功能？该疏解哪些企业和部门？如何有序疏解？是由行政力量强制推动，还是靠市场主导？这是一道错综复杂难解的题。到底该如何破解？

今年2月，习近平总书记在中央财经领导小组第九次会议上指出，疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。思路要明确，坚持改革先行，有序配套推出改革举措。方法要明确，放眼长远、从长计议，稳扎稳打、步步为营，锲而不舍、久久为功。

取舍之间的抉择

明确疏解北京非首都功能的系统规划，明确哪些需要疏解，制定具体的疏解清单，这是疏解工作首先要突破的。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，疏解清单的确定，疏解工作的推进，却需要综合考量，难在如何取舍。

非首都核心功能主要有两大类：首先是从经济角度考虑，一些相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门;其次，区位由非市场因素决定的公共部门。疏解应围绕这两大类非首都核心功能展开。

2014年7月北京市政府正式发布了《北京市新增产业的禁止和限制目录（2014年版）》，全市禁止或限制建材、造纸、纺织等一般制造业;核心区（东城区、西城区）禁止新建和扩建高等学校、大型医院。投资北京研究院高级研究员、投资北京智库最新力作《京津冀一体化的“三线”建设——中国首都圈协同发展之道》作者张立鹏说，“目录是北京功能疏解第一阶段的重要政策成果，也是疏解工作的原则和指导性文件。但是该目录还存在着原则性内容比较多，可操作性不强的问题，需要进一步优化和细化。”张立鹏同时强调，疏解本身是一个新的系统探索，一定是一个由表及里逐步深入的过程，目录细化需要进一步的科学论证和多方考量，谨慎取舍，才能更好地指导疏解工作。

中国人民大学经济学院刘瑞教授指出，对于已经认定的疏解名单要有“壮士断腕”的勇气和决心;对于尚未认识清楚的则需要仔细梳理和分析，权衡利弊，一定要多角度论取舍，避免“劣币趋逐良币”。疏解名单的确定关系到多方利益，取舍之间的抉择看似容易，实则需要牢牢紧扣非核心功能标准，结合实际情况，从全局角度进行科学考量，这将直接影响疏解是否取得理想效果，影响未来产业重塑和城市布局。

数据统计，2010年法国巴黎的服务业占比87.4%，日本东京81.4%，英国伦敦90.6%，三大城市的工业占比都小于10%;而2013年京津冀服务业占比51.7%，北京市辖区76.5% 。可以看出发达城市的产业组成具有明显的低制造业、高服务业占比特点。按照中央的要求，北京的一般制造业要逐步清退。北京市经信委相关负责人介绍，北京市将根据实际情况通过“禁、关、控、转、调”五种方式来完成疏解产业目标。

“大批量生产的一般传统制造业原则上要全部搬走，而高污染、高能耗、高耗水、占地面积大的制造企业要尽快疏解;但是小型化、精加工、配套化的部分可以留，要抓住产业链中的研发、中试等高技术含量的关键环节，也就是说制造业不要求完整，但一定要‘高精尖’。”刘瑞认为，在疏解工作中要善于抓住附加值高的产业链环节，北京未来的产业组成中精加工制造业比重虽小，但含金量绝对高，这有利于增加北京的经济辐射能力。

日前国务院《关于北京市服务业扩大开放综合试点总体方案的批复》中，明确提出：北京市要紧紧围绕京津冀协同发展战略，着力推动服务业现代化，提升服务贸易发展水平，建立健全具有中国特色、首都特点、时代特征的体制机制，构建与国际规则相衔接的服务业扩大开放基本框架。这将极大地促进首都服务业的发展。

“淘汰低端服务业并不是砍掉处在服务业末端的环节，比如家政服务，虽然它的技术含量低，处在服务链末端，却不能没有，但是可以通过标准化来引导服务更加规范。”刘瑞表示，北京是一个拥有两千多万人口的特大型城市，在做高端服务业的同时，还要围绕老百姓的日常生活建立起一个大而全的服务产业链。对于处于低端的服务业可以通过采用先进技术和标准进行改造，使低端服务业得到重塑，符合新的北京标准。例如对于垃圾处理可采用全封闭的生物技术来降解，使其达到环保标准。

总之，应该做大做强服务业，提升服务品质，满足宜居、便利，形成合理的产业服务链，这是在疏解过程中需要把握的标准。

光是产业调整，部分企业外迁还远远不够，至少是治标不治本。数据显示，北京二环内有数百个行政机关事业单位，其中，部分机构的职能作用与首都核心功能关联不大，但对北京人口聚集却贡献很大。每年仅外来人口就医达到5000万人次，这也是造成中心城区交通、人口、资源环境压力的原因之一。将部分行政事业单位、科研院所、高校、医院、总部机构甚至军队机关等公共服务机构外迁，才能真正有效缓解北京人口和功能聚集的症结。中国区域科学协会会长、北京大学教授杨开忠认为，北京市功能疏解下一步可以将重点放在这类公共部门的迁移上。

机构承载功能，机构留则功能留，机构走则功能走。疏解要围绕非首都核心功能来划分，对公共服务机构进行取舍。疏解的难点在于好多机构并非北京市属部门，而是隶属于中央或各大部委，又因其牵涉人员众多，取舍之间确实要慎之又慎。

专家建议，对于非市属机构的疏解应尽早争取中央层面的支持，制定长远计划，开展部分事业单位的整体搬迁工作试点;引导更多企事业单位由核心区向远郊区县或京津冀转移布局。中央可以将一部分不代表中国在全球竞争力的科教文卫机构适当迁移;北京市在中央已有这类机构的情况下，不再重复建设。

“机构去留，已经到了掰手指算的时候，而对去留的取舍却还存在着认识上的模棱两可。”刘瑞说，对于核心功能不能简单地一概而论，核心功能中非核心的部分也应进入疏解名单。这是个抽丝剥茧的过程，在选择时一定要综合全面地科学考量。比如在文化类机构里，对于像国家级大剧院、博物馆、图书馆，国家级艺术团体等，凡是能体现国家文化中心功能的机构要留，而一般的影视基地是否可以走？

在功能疏解过程中，北京不能患得患失，要专注于哪些该走，哪些该留，哪些该进，做到有加有减，建立合理性标准，把疏解的事情做好。因为疏解，北京也许在短时间内由一个税源地变成转移支付地，国际上法国大巴黎区就是靠国家财政补贴。“这都不要紧，重要的是看北京的核心功能有没有做到位，10年之后再来评价得与失。”刘瑞表示。

协同破题的关键

北京功能疏解是个巨大的系统工程，里边既牵扯多方利益，难于协调，又缺乏经验，难于把控，千头万绪，困难重重。

专家指出，要在顶层设计的指导下，在操作层面处理好政府与市场、中心城与新城、北京功能疏解与京津冀三地协同发展的关系，把握好边界，勇于探索与创新，以不变应万变，才能真正破题疏解之困。

政府引导、市场调节，企业自发与政府推动双轮驱动才能保证疏解工作的有效落实。疏解工作既要靠政府的力量推动，制定整体规划，通过“负面清单”模式，确定发展什么，不发展什么，明确疏解名录;同时要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快市场准入机制改革，降低社会资本和外资的准入门槛，促进充分竞争。要把握好政府与市场的边界，政府制定目标，搭建大环境，其他的交给市场来做。

北京的非核心功能疏解到哪？怎么合作？政府可以引导，但调节空间比较小，最终能否疏解成功，应由市场决定。张立鹏说，在京南，早在2014年京津冀集中对接动批、大红门等批发市场之前，固安就着手建设服装商贸城，而且其区位交通优势明显，但项目进展缓慢，因此这次被武清和白沟抢了先机，因为武清和白沟早就修渠等水了，而且本身有着良好的商贸基础，这是商户所看重的，是市场选择。在京西北，原来一些地处中关村昌平园的高技术企业因为生产环节受限，空间资源紧张，已经无法发展，纷纷自发转向张家口办企，也是市场发挥杠杆作用的一个案例。

首都经济贸易大学祝尔娟教授向记者介绍，“最近301医院在涿州建立了肿瘤治疗中心，医院原来想把肿瘤中心建在丰台，但最终因为丰台具备建设条件的地块很少且地价太贵而作罢;301医院与涿州有着良好的医疗合作基础，又因涿州土地资源便宜，于是一拍即合，这是自发疏解，对三甲医院的疏解起到了很好的示范作用，当然这也是市场选择的结果。”

在疏解工作中，政府要把握方向，但不能大包大揽，要积极引入市场竞争机制。刘瑞举例说，比如对于大型批发市场拆迁，政府引导搬迁，搭建大环境，但对于商户到底搬到哪不能靠行政命令，对于商户拆迁补偿和腾退后的新建项目，可以通过PPP等多种投融资方式来做，本着谁受益谁补偿的市场规律操作，不一定全由政府买单。在疏解工作中要妥善把握政府与市场的边界，政府要到位而不越位，善于用好市场这只无形的“手”。

非首都核心功能疏解，除去把握好政府与市场的边界，还必须处理好城区与郊区、中心城市与卫星新城的关系，重点在城市功能和分工上做文章。要充分发挥中心城区的辐射作用，加快新城的发展，让生产要素更多向周边的新城流动，从而为强化北京的首都功能腾出更多发展空间。

北京这些年在几条高速路沿线建设了回龙观、通州、北苑、亦庄、大兴黄村等边缘集团和卫星城镇，但大都以居住为主，其他方面很难满足，成了名副其实的“睡城”。 在这样的居住中心和综合功能区内，相当一部分人的就业、购物、居住、教育、娱乐等问题都不能就地解决，仍然需要长距离出行到市区，从而形成了规模浩荡的交通潮汐现象。而疏解中心城区功能，加强新城建设，实现职住平衡，将有利于城市的整体布局。

中心城区的非首都核心功能并非一定要疏解到北京区域外。祝尔娟认为，北京的郊区新城还有一定的发展空间，可以把适合的产业放过去。这些新城一般距离中心城区五六十公里，相对独立，功能综合，如果有了产业支撑，做强配套功能，实现交通便捷、设施完善、环境美好、经济繁荣，增强其吸引力，人口和产业就能自动集聚，注意产城结合，职住平衡，从而形成“反磁力”基地，既可以吸引组合外部资源，又能对内承接，形成新的增长点 ，从而促进中心城与新城和谐共生的新格局。

对于北京功能疏解与京津冀协同发展的关系，受访专家表示，功能疏解是目标，协同发展是导向，二者密不可分。京津冀三地要通力合作，加强协调、密切配合，牢固树立“三地一盘棋”的思想，主动担当、主动作为，推进协同发展。

针对京津冀的产业结构重新布局，三地要加快对接协作，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。北京做好产业疏解工作，加快转出一般制造业及高端制造业的生产环节、区域性批发市场和物流基地，发展“高精尖”产业;津冀则要加快改变传统产业格局，重点承接包括信息技术、装备制造、商贸物流、文化创意、教育培训、健康养老等产业。三地要形成分工合作、优势互补、错位发展的产业结构，避免区域内部同质竞争，重要产业形成一根链条共同崛起。

京津冀三地在产业转移和承接中，要充分利用三地区位优势、产业优势和人力资源优势，形成科学完整的产业链，推动产业的转移、集聚和升级。专家表示，在京津冀三地产业承接中要做好人才引进和相关政策配套，为员工提供合适的工作生活条件。承接地只有解决好员工的社会保障、交通保障、生活住房和子女上学等问题，才能促进疏解企业落地生根，促进产业承接顺利完成。

目前三地力促互联互通，随着北京非首都核心功能的疏解，三地间的协同发展取得了一定的进展，但同时也暴露出诸多问题，如行政壁垒、断头路、财政政策、体制机制等。

对于三地间因功能疏解所引起的财政税收转移问题，专家建议采用GDP和税收分计等过渡机制。首都经济贸易大学的叶堂林教授向记者介绍，“比如对于一个疏解的外迁企业，财政税收可以按N年逐年递减计入输出地，第一年80%计，第二年60%，第三年40%，到了第五年以后就全部计入承接地。这样做的好处有：首先北京的GDP和税收不会出现断崖式下滑;其次有利于输入地与承接地双方利益共享，责任共担，建立一个良好的交接机制;第三，承接地的GDP产值将会呈现逐年上涨的态势。”

对于京津冀三地协同发展，中央和地方不断推进、顶层设计不断加强。今年4月30日，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，《纲要》指出推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能。据悉，纲要确定了2015年的重点工作和重大项目，有很多2014年以来难以突破的行政壁垒和重大项目，在高层协调下，将会超过很多人意料，加大推进和落地。《纲要》包括总纲、实施细则和具体名录。既有顶层设计纲要，也有实施方案细则和路线图，指导性和可操作性很强。

京津冀协同发展纲要作为高层力推的国家级区域规划，将带来巨量投资，助推北京完成非核心功能疏解，解决北京的“大城市病”，并将极大改变京津冀三省市的产业格局。京津冀协同发展规划一旦落地，其带来的投资机会更是不容小视。

有了规划纲要，意味着京津冀地区政策互动、资源共享、市场开放会被纳入到体系化、全局性设计中。这有利于统一规划产业布局、生态结构，建立一体化市场，将首都“健体”做减法和区域联动算加法结合。有了极具针对性的细化清单和路径设计，再加上三地的主动作为、踏石留痕的执行力，破题疏解之困，实现京津冀协同发展指日可待。