我国中小学生交通安全宣传教育体制机制问题研究

马金路

（公安部道路交通安全研究中心，北京100062）

截至2014 年5 月，我国机动车保有量已经超过2.5 亿，机动车驾驶人也已超过2.8 亿。中小学生作为日常交通的参与者，已经不可避免地成为快速发展的汽车社会的一员，他们的交通安全也越来越成为社会关注的热点。2013 年，涉及中小学生的道路交通事故达万余起，保障中小学生的出行安全，是全社会共同的责任。目前，我国中小学交通安全教育体制机制与汽车社会的发展存在诸多的不适应，亟待从源头上加以改善，以切实加强中小学交通安全教育工作，提高中小学生交通安全意识。这不仅是减少中小学生交通事故的直接方法，更是提高全民道路交通安全意识，创设良好道路交通安全氛围、建设交通安全长效机制的有效途径。

1 我国中小学生交通安全宣传教育体制机制建设回顾

图1 所示是《道路交通安全法》实施10 年来的一组最近数字：全国道路交通事故从2003 年的66.7 万起下降到2013 年的19.8 万起，交通事故死亡人数从10.4 万人下降到近5 年保持的6.3 万人左右，重特大交通事故从2004 年的55 起下降到2013 年的16 起，创历史新低。在人、车、路快速发展的10 年里，我国交通事故起数、死亡人数下降近4成，不能否认交通安全教育的作用，这些年来我国大力倡导的“交通安全从娃娃抓起”的理念已经影响和作用于下一代人身上。

图1 2003年—2013年全国交通事故起数和死亡人数下降表

1986 年10 月7 日，国务院发布的《关于改革道路交通管理体制的通知》明确指出了“公安机关对全国城乡道路交通依法管理，包括交通安全宣传教育、交通指挥、维护交通秩序、处理交通事故和车辆检验、驾驶员考核与发牌发证、路障管理以及交通标志、标线等安全设施的设置与管理等”。交通安全宣传教育被列在了所有交通管理工作之首。此后，中小学交通安全宣传教育体制机制建设全面加强了制度建设、法制建设和规范化建设。

1.1 制度建设

1996 年，国家教委会同六部委印发了建立“中小学生安全教育日”制度，这项制度坚持了19年，1996—2014 年全国先后开展了“全社会动员起来，人人关心中小学校安全工作”（1996 年）、“交通安全教育”（1997 年）、“注重防范，自救互救，确保平安”（1998 年）、“消防安全教育”（1999 年）等系列活动，详见表1。每一年虽然主题不同，但交通安全教育都囊括其中，使中小学生交通安全教育逐步走向制度化。

表1 全国中小学生安全教育日历年主题

表1（续）

1996 年，公安部专门制定了《交通安全宣传教育三年计划》（1996—1998 年），首次提出明确的目标、任务和制度要求：加强中小学生的交通安全教育，培养他们从小自觉遵守交通法规的良好习惯；交通民警定期到中小学中进行交通安全宣传教育，要形成制度；坚持各种行之有效的教育措施和生动活泼的教育方法；组织编写各种图文并茂的读本和画册，增强中小学生学习交通安全知识的兴趣；中小学生交通法规知识教育普及率，城市达到100%，农村和乡镇达到90%以上；中小学生交通法规知识抽查应知率，城市达到90%以上，农村和乡镇达到80%以上；每年4 月的第1个星期为全国统一的“交通安全宣传周”，并着手开展《道路交通安全法》的研究论证和起草工作。

1.2 法制建设

2014 年5 月1 日《道路交通安全法》正式施行，开启了道路交通事业走向法制化的崭新篇章。道路交通安全法作为一种行为规范和道路交通管理的法律依据，其规范作用和社会作用是多方面的，《道路交通安全法》的本身，就是道路交通安全宣传教育的一部典型范本。《道路交通安全法》总则第6条明确了各部门、各单位开展中小学交通安全的主体责任，同时明确了教育行政部门、学校应当将道路交通安全教育纳入法制教育的内容。《道路交通安全法》确定了“交通安全宣传教育”的法律地位，任何单位和个人都有责任和义务开展和接受交通安全宣传教育。《道路交通安全法》的实施，是全面包括中小学交通安全宣传教育工作的一个转折点，首次将交通安全宣传教育工作纳入法律体系。2011 年我国推出了义务教育新课程标准，小学品德与生活的内容标准第8条要求：“认识常见的安全和交通标志，遵守交通则，注意安全”。新课程标准的出台，体现了国家中央教育行政部门对地方学校道路交通安全教育宣传的要求。2012 年国务院出台了《关于加强道路交通安全工作的意见》（国发〔2012〕30 号），第一次以国务院地方规章的形式明确了要建立交通安全宣传教育长效机制。地方各级政府每年要制定并组织实施道路交通安全宣传教育计划，加大宣传投入，督促各部门和单位积极履行宣传责任和义务，实现交通安全宣传教育社会化、制度化。加大公益宣传力度，报刊、广播、电视、网络等新闻媒体要在重要版面、时段通过新闻报道、专题节目、公益广告等方式开展交通安全公益宣传。特别是正式提出设立“全国交通安全日”，充分发挥主管部门、汽车企业、行业协会、社区、学校和单位的宣传作用，广泛开展道路交通安全宣传活动，不断提高全民的交通守法意识、安全意识和公德意识。

2012年国务院第617号令公布施行《校车管理条例》，将校车安全管理纳入法制轨道，充分体现了我国政府对中小学生交通出行和生命安全的高度重视，以及切实解决群众关心的民生问题、安全问题的决心和力度。《校车管理条例》明确了各部门对校车交通安全管理的职责权限，为各相关部门在职责范围内做好校车安全工作提供了重要的法律依据，使其逐步步入法制化的轨道。

1.3 规范化建设

《道路交通安全法》实施后，中小学交通安全宣传教育社会化迈出新步伐。公安机关联合文明办、宣传、教育、卫生、宣传、新闻、学校等相关部门和单位，把中小学生作为一个重点教育群体，联合启动了交通安全宣传“五进”活动（2004—2006年）、《“保护生命、平安出行”交通安全宣传教育工程》（2006—2009年）、《文明交通行动计划》（2010—）等多项大规模的交通安全教育活动，在全国唱响“关爱生命，安全出行，从我做起，从小做起”主题，不断扩展了教育内容和方法，推进交通安全宣传教育进学校。表2所示为目前中小学交通安全教育活动形式和载体情况。

表2 目前中小学交通安全教育活动形式和载体情况

这里需要特别强调的是2008 年，国家科技部、交通部、公安部联合组织的国家科技行动计划一期课题的实施，安排了针对中小学生和幼儿的交通安全教育研究，对交通安全宣传教育的模式、内容与设备进行了全方位的研究开发，其示范应用活动把交通安全宣传教育工作推到了前所未有的新高度。随着国家科技行动计划项目的示范应用，各地开始建立综合型或专项型的交通安全主题宣传教育基地，并逐步推广应用面向学生和驾驶人群体的各类互动式、体验式、情景式交通安全宣传教育设施，建立“儿童交通安全情景教育基地”、“青少年交通安全游戏体验基地”、“安全驾驶模拟训练教育基地”和“违法/事故案例3D 警示教育基地”等四类交通安全主题宣传教育基地，这种新颖的宣传教育方式，受到中小学生、社会群众与驾驶人的广泛欢迎。另外，2011年卫生部参照国际经验对我国“儿童交通伤害”进行系统分析，打破了我国在这项研究领域的空白。

2 中小学交通安全教育体制机制存在的问题

目前我国涉及未成年人道路的交通事故占事故总量的10%。全国每年约有2万多名中小学生因交通事故伤残、死亡，在平均每天交通事故死亡300余人中，有8%左右是学生，80%涉及中小学生的交通事故本可以避免。导致其交通事故高发的重要原因是中小学生缺乏应有的交通安全意识，交通安全教育工作还未形成体系，政府、社会团体和交通参与者还未形成协调合作的机制和体制。从我国实际情况看，虽然近年来我国大力倡导积极改善中小学交通安全教育工作，但仍然存在很多亟待解决的问题。目前中小学生交通教育主要存在以下问题。

2.1 法律保障不够

《道路交通安全法》颁布实施后，将道路交通安全宣传教育上升为法律规定，明确规定了负有道路交通安全宣传教育义务的5大主体。但是，在《道路交通安全法》实施的10年间，社会各界普遍认为，《道路交通安全法》虽然规定了各级人民政府都有交通安全宣传教育的义务，但并没有确定哪一级政府部门重点做这项工作，责任落实到哪个具体部门或人，真正实施起来存在一些问题，缺乏对这些主体履行义务的监督、约束等情况的规定，《道路交通安全法》第6 条缺少了“下文”，缺乏实际的可操作性。要真正做到职责明晰，责任落实，还有待于对《道路交通安全法》有关条款和相关实施细则的修改。目前各省出台的地方性法规缺少与《道路交通安全法》第6 条的衔接，对各部门特别是教育部门开展交通安全教育的规定很笼统，突出了交通安全教育行政行政管理的任务，没有具体规定时间和任务及考察评估内容。交通安全教育的非强制性和交通行为的规范性不相适应，交通安全教育没有纳入制度范畴，没有约束力，导致交通安全宣传教育流于形式。

2.2 各级政府资金投入不够

中央和各级政府没有把中小学交通安全教育纳入日常工作规划及其政府预算中，指导教育部门、学校把交通安全教育纳入现有教育计划。政府预算中没有正常的交通安全宣传教育经费来源，教育经费短缺，中小学生交通安全教育所需的经费难以保障，使得教育成了“无米之炊”，教育活动也只是做做表面文章，起不到教育学生系统掌握交通法规和交通安全知识的作用。目前，学校的各课程都在扩展教学时间，学校的教学内容已超负荷，如果没有政府层面的要求（在教学课程中设置道路交通安全教育的内容），那么道路安全教育将会继续处于学校教学的边缘位置。

2.3 主体责任落实不够

主体在整个宣教过程中起着决定性的作用，一切宣教活动的决策、实施、宣传教育开发都依赖于主体的运动。中小学交通安全宣传教育的效果、目标的实现，也取决于主体作用的发挥。就我国目前的现状来看，公安交通管理部门在中小学交通安全教育中起主导作用，政府各相关部门虽然参与了交通安全宣传教育工作，但没有很好地发挥职能作用，仍存在着公安交通管理部门唱“独角戏”，其他相关部门相互推诿的情况。公安交通管理部门面对的宣传对象是非常庞大的两亿以上的中小学生群体，面对如此庞大的宣传教育对象，宣传力量显得十分薄弱，宣传手段、方式、方法也显得过于简单，宣传效果不明显。

2.4 相关部门协作不够

中小学交通安全宣传教育社会化程度不高，政府牵头、部门协作、上下联动、社会参与的长效机制没有形成，未形成真正意义上的综合治理。相关部门和单位履行交通安全宣传教育的法定义务不具体明晰，缺乏有效制约，参与交通安全宣传教育的积极性不高，或置身事外，或不闻不问，没有主动站位，没有同步联动，有的单位甚至“远而避之”，齐抓共管的局面难以形成。

2.5 目标设定和长期规划不够

交通安全教育应伴随青少年成长各个阶段，不应该是阶段性、临时性的工作，应该是长期的系统的工程，在不同阶段呈现不同内容。目前我国中小学校没有制定长期、系统交通安全教育目标和规划，存在“三无”现象：没有列入教学计划；没有专业教材；没有课时规定；多数以阶段性思想品德课、法制教育课或者班会课等形式进行。在教材开发、课时安排方面缺乏科学、系统设计，流于形式。特别是没有建立交通安全教育效果评估机制，教育效果很难考察，使这项工作很难真正受到重视，时抓时放、时紧时松、疲于应付。

2.6 城市和农村协调发展不够

一份来自澳大利亚南威尔士的研究表明：处于较差社会的经济环境中的孩子们在道路交通事故中受伤的风险最高，印度班加罗尔的一项研究表明，在社会经济条件较差的国家中，城市和农村的道路交通事故伤害死亡率分别为13.1 人/10 万人口和48.1/10万人口；而发达国家则分别为7.1/10万人口和26.1/10 万人口。我国农村地域广大，人口众多，近年来发生多起群死群伤中小学生重特大交通事故。几年前，某农村中学900多名学生在公路上跑操后调头转弯返校时，一辆东风带挂货车横冲直撞碾压过来，造成21 人死亡、17 人受伤的惨剧，由此可见学校和学生交通安全意识是多么淡薄。农村中小学交通安全教育存在空白和死角、死面。与城市中小学校教育相比，农村交通安全教育资源匮乏，在一些边远地区的学校，交通安全教育资源仅限于一些教育读本，接受交通安全教育的途径较少，可利用的交通安全教育资源有限，中小学生具有的基本交通安全知识和交通安全防范意识都与城市中小学生有较大差距。

2.7 教育内容科学性和系统性不够

我国专门从事中小学教育安全宣传教育研究的机构和专家学者不多；开发出的交通安全宣传教育教材、课件等种类和数量有限；教材内容陈旧片面，缺乏科学性，有些内容过于泛泛；有些内容则不实用，全国没有系统、全面、规范的中小学生交通安全教育学习读本；不能在现实交通活动中起到指导作用；可利用的教品资源都是零散的、不完整的资料；各地交警部门、学校及教育资源开发企业制作的交通安全教育片质量参差不齐，制作流程很难做到专业、严谨，内容上很难做到科学和规范。全国大多数地方的交通安全教育还停留在短期行为阶段。教育内容大多是交警和学校临时搜集一些交通事故案例或交通安全常识，有些内容属于泛泛而谈；有些内容则不实用，不能在现实交通活动中起到指导作用；有些内容则根本不适合学生的年龄阶段。一些学校在进行交通安全教育时，苦于没有教育教材，在互联网上搜集一些血淋淋的交通事故案例，这些适宜成人教育的宣传片在给中小学生放映后，一些中、小学生观看“血腥”的片断后出现呕吐、作噩梦等剧烈反应。对中小学生这样的特殊受众而言，类似于交通事故这样的灾难信息将给他们带来厌恶、不安的情绪，从而影响接受信息的效果。

2.8 教育形式适应性和多样性不够

目前中小学校对学生的交通教育形式一般只限于书面和文字材料，很少组织实践、参观、体验活动；多数交通安全知识来自安全教育读本，缺乏生动、直观的学习内容；尽管近年来一些地方进行了一些有益的尝试，例如利用多媒体教育、交通安全体验基地、互联网传播等，这些方式在一定程度上弥补了书本式教育的缺陷，但由于条件的限制，一直没有得到有效的推广。

通过以上分析可见，我国中小学交通安全教育开展的基础不牢固，是机制体制没有捋顺导致的。究其根本原因是法律不健全。《道路交通安全法》历经两次修改，相关的法规、规章也都进行过调整，都没有触及交通安全教育不尽完善的地方。法律是开展中小学交通安全宣传工作的基础和保障，缺少明晰的法律规定作为保障，中小学交通安全教育力度难以实现；缺少坚实的法律支撑，各部门的主体责任难以落实。从某种意义上来讲，要做好中小学交通安全宣传教育工作，必须首先确立道路交通安全宣传教育的法制建设问题。

3 中小学交通安全宣传教育体制机制建设的意见和建议

中小学交通安全教育作为一项源头性、长期性、基础性的工作，属于生命教育的范畴。生命教育，顾名思义是关于生命常识及体验生命活动的教育。生命教育是旨在帮助学生认识生命、理解生命、尊重生命、热爱生命、提高生存技能、提升生命质量的一种教育活动，是中小学德育工作的重要内容，是素质教育的重要组成部分。交通安全教育作为生命教育中的一部分，应该进一步引起政府乃至全社会的普遍重视和关注，不断探讨摸索出行之有效的应对之策，尽快最大限度地提高我国中小学生交通安全教育水平。

3.1 尽快解决法律法规之间的衔接问题

目前各省《道路交通安全法》实施条例有的没有对学校交通安全教育做出具体规定；有的笼统规定教育行政部门应当将道路交通安全教育纳入学校教育的内容；个别省份列入学校法制教育内容。也就是说，中小学交通安全教育问题法律和法规之间缺少衔接。针对这一问题，我国交通安全教育研究领域对修改《道路交通安全法》及其各省实施条例有关交通安全教育条款的呼声很高。《道路交通安全法》实施以来，关于“酒驾”、“闯红灯”等条款的修改都与时俱进，提升了执法和教育效果，因此，需要尽快通过修改《道路交通安全法》以解决法律与地方法规及规章的衔接问题。

3.2 尽快建立完善中小学交通安全宣传教育法律体系

我国交通安全教育起步较晚，中小学生交通安全法律法规不尽健全和完善，亟待建立交通安全宣传教育法律新体系，解决影响中小学道路交通安全立法问题。例如，目前我国还没有用法规的形式规定18 岁以下骑自行车者必须佩带头盔、适龄儿童乘车时必须使用专用儿童安全坐椅等，这与美国、德国等汽车发达国家比，无疑是亟待弥补的漏洞。在我国农村地区，儿童经常乘坐两轮摩托车。因此，有必要通过佩戴合适的头盔来保护他们。有一些干扰儿童摩托车乘车者佩戴头盔的因素，例如没有强制摩托车乘客佩戴头盔的法律或罚款，没有标准的儿童头盔，以及儿童头盔价格昂贵等。类似这样的相关法规的出台，可以为公安交通管理部门宣传教育和执法提供法律上的保障，进而提高交通安全教育的整体水平。

3.3 尽快制定全国中小学交通安全教育规划或策略

国外研究人员认为，加强中小学生的交通安全教育，需要中央政府和地方政府给予更多指导。只有把道路安全教育纳入现有课程和当地政府的工作目标与预算中，才能在地方层面和国家层面提高道路安全工作的地位。我国要从政府层面创新体制机制建设，尽快制定为期4～10 年不等的全国中小学生道路安全规划或策略，确定总体目标，确保资金投入，协调区域发展不平衡等。卫生、教育等相关部分会依此制定各自的中小学交通安全宣传教育工作策略，明确措施、方法、资金保障、责任部门、参与机构等，明确相关部门在中小学交通安全教育中的职责和义务，合理安排各行政单位、各企业、各新闻媒体以及学校等单位的职责与任务，提供政策上、技术上、资金上的全面支持，形成长效的社会化中小学生交通安全宣传教育机制。

3.4 尽快建立全国中小学交通安全教育联席会议制度

建立在中央政府领导下、公安、教育、卫生、宣传等部门参与的联系会议制度，组织落实全国中小学交通安全教育规划或策略，定期通报各部门的单位（省和地方政府、研究机构或协会）落实中小学交通安全教育情况，并进行科学评估；定期组织对中小学交通安全、宣传教育情况进行调研；搜集整理相关数据，为调整全国中小学交通安全教育规划或策略提供依据。

4 结语

生命安全对于中小学生、每一个家庭乃至整个社会来说意义重大。人类一切活动都建立在生命之上，加强中小学生道路交通安全教育的目的，是使中小学生在人生的起点树立起“珍爱生命”的理念。从这个意义上来说，中小学生交通安全教育工作任重而道远，需要更多的专家学者进行深入探讨研究。

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