我国竞技体育发展中政府职能运行的思考

辜德宏，吴贻刚，周战伟

转变政府职能是我国“十二五”期间竞技体育改革的重点问题。转变政府职能的关键不仅在于科学定位自身角色、职责、功能，而且在于合理把握其运行的各个实践环节。从学理上厘清政府职能运行的相关问题，有利于深化体育界对于政府职能转变的认识，及有效发挥政府在我国竞技体育发展中的积极作用。政府在竞技体育发展中的职能运行，是其在竞技体育领域实践管理职能的行为过程。那么，研究政府职能运行问题，就在于把握从哪些方面来框定政府职能运行的实践行为，就在于从不同方面对其运行进行原则性认识，从而实现政府职能运行的有序性和有效性。目标与任务、要求与保障、动力与手段、机理与方式可以构成解析政府职能运行的结构性分析框架。下文从此4个方面来探讨政府职能的运行问题。

1 我国竞技体育发展中政府职能运行的目标与任务

1.1 政府职能运行的目标

政府职能运行的总体目标为促使竞技体育实现内生式发展[1]。在不同的时代背景下，竞技体育的发展具有不同的时代意涵。政府需要根据时代的变化调整其职能运行目标。当前，我国国内生产总值跃居世界第二位，人均国内生产总值超过4 000美元，给竞技体育的发展创造了良好的物质基础。社会主义市场经济体制不断发展完善，动员了多元发展主体的参与热情，催生了竞技体育发展的内生动力[2]。竞技体育取得的辉煌成就宣告原有历史使命完结，其发展取向转向自身内在发展要求。我国竞技体育多年的努力使其自身内部发展因素不断成熟，为自身的内生发展积淀了坚实的基础。再加上，我国竞技体育亟待转变发展方式，进一步加强竞技体育强国建设，这将引导我国竞技体育走上一条自我良性发展的内生式发展道路[2]。“竞技体育的内生式发展是遵循其内在发展规律，符合其内在发展需求，使其产生自我发展动力和能力的发展方式。它遵循竞技体育的内在发展规律和要求，强调竞技体育发展的关键在于自身内部形成自生或自我发展机制。”[1]因此，政府在当前管理竞技体育的职能要以促使竞技体育实现内生式发展为总体目标，推动其走向科学性强、可持续性强、效益性高的发展。

政府职能运行的具体目标为：一，构建符合世界竞技体育发展主流趋势，遵循竞技体育发展规律，体现中国特色的竞技体育强国。注重发展世界主流项目，“缩小我国在基础性、集体性、世界性项目上与世界体育强国的差距。”[3]积极学习国外先进科学知识与发展经验，不断探索专项运动规律，提升运动训练的科学化水平。调适政府在竞技体育发展中的作用，把握有限政府和服务型政府的理念，提升我国竞技体育的综合实力和国际影响力。二，构建满足人民群众多元化体育需求的竞技体育公共服务体系。政府采用购买、补贴、外包等多种形式，由政府、非营利组织、企业等多元主体，按照“竞技体育公共产品和服务的特定受益区域，建设好全国性和地方性竞技体育公共服务体系”[4]，使人们的体育基本权利得到满足。三，构建以民间力量为主导的多元化竞技体育内生动力系统。充分重视竞技体育的市场价值和社会价值，大力发挥市场和社会发展竞技体育的内在需求，引导个人、家庭、企业、俱乐部等多元主体对竞技体育的发展进行投资，使之成为竞技发展的内生动力源泉。四，构建竞技体育发展规律、发展需求、发展动力、发展能力等良性互动的内在发展循环系统，“即市场、社会作用机制发育成熟——内生动力焕发——探寻发展规律——追求发展利益——政府适度作用——宏观调控与服务行政——政治、经济、社会等利益共赢——内生式发展——满足人和社会发展需要，形成首尾相连的良性发展循环。”[1]

1.2 政府职能运行的任务

1.2.1 调整与优化竞技体育发展的结构

均衡发展奥运项目与非奥项目、夏奥项目与冬奥项目，继续巩固提高传统优势项目，大力发展提升潜优势项目，进一步加大三大球、田径、游泳等普及性高、影响力大的项目的发展力度。通过政府、市场、社会等多种作用机制，确保竞技体育发展结构的协调。

1.2.2 坚持并发展完善竞技体育举国体制

进一步改革以行政手段为主进行资源配置的方式，采取行政手段与市场和社会手段等相结合，积极吸纳多方资源，降低政府的投入成本，形成政府、企业（俱乐部）、学校等多元主体共同参与，相互促进、相互补充的新型竞技体育举国体制。

1.2.3 进一步改革政府体育行政机构，不断提高行政效率，降低行政成本

进一步调整与优化各级政府体育行政机构的设置，加大部门人员继续教育和工作考核的力度，有效提高政府部门人员的工作效率、效能、效益。

1.2.4 加大竞技体育公共服务体系建设力度

做好全国性和区域性的相关调研，切实根据人民群众需求建设竞技体育公共服务体系。各级政府适时调整对竞技体育公共产品和服务的资金投入比例、政策扶持力度等，切实使竞技体育更好地服务于全民社会。

1.2.5 进一步发展壮大竞技体育发展的民间力量

政府进一步加快竞技体育改革步伐，通过利益杠杆，驱动市场、社会力量积极参与竞技体育发展，激发竞技体育发展中市场、社会的活力。并通过政策扶持，创造更大更好的成长空间，打造更为有效、更为便利的成长平台，发展壮大市场和社会力量，使之在竞技体育的发展中发挥更大作用。

1.2.6 进一步发展完善竞技体育的市场化、社会化水平，促使市场和社会发挥更大的作用，与政府一起形成三位一体的作用机制

政府进一步推进竞技体育的市场化和社会化进程，促进其发育成熟，合理处理行政作用机制、市场作用机制、社会作用机制之间的关系，达到政府主导、市场运作、社会参与，提升竞技体育内生发展动力和能力。

2 我国竞技体育发展中政府职能运行的要求与保障

2.1 政府职能运行的要求

2.1.1 以公共利益为核心，协调好不同领域的政府职能

根据政府的行为领域来划分，“政府具有政治职能、经济职能、社会职能、文化职能和生态职能。”[5]政府管理竞技体育是为了使之更好地服务社会，推动社会的发展。竞技体育具有政治、经济、文化、社会、生态等多重功能，它要更好地发挥自身的效用，就需要全面实现其功能。因此，竞技体育发展中政府需要协调其在政治、经济、文化、社会、生态等不同行为领域的管理职能。同时，政府具有核心管理职能，它贯穿于竞技体育的不同行为领域，形成了以核心职能为中心或支点的政府职能体系。政府职能的运行首先要保证核心职能的实现，在此基础上，再协调发挥不同领域或同一领域不同层次的管理职能。“政府的核心职能是，明确广大人民群众的公共利益及实现此公共利益。”[6]因此，政府应该以公共利益为基点，界定自身职能运行的要求，满足不同行为领域内，广大人民群众对于竞技体育的多样化公共需求，全面发挥竞技体育的多元功能，建设群众满意的服务型政府，更好地服务于全民社会。

2.1.2 科学定位自身职能，合理处理不同发展主体间的关系

现代政府主流理念界定了政府应做有限、有效、服务型政府。政府应当把握好其超越性、中立性、自主性，科学确定自身应该做和不应该做的、能做的和不能做的、主要职能等，科学确定自身管理权限，以宏观调控为主，发挥规划、引导、监管、协调等作用。社会主义市场经济条件下，市场、社会与政府一起成为了竞技体育的三大发展主体，三者彼此之间存在作用互补，利益共生共存的关系。政府管理竞技体育需要处理好三者之间的关系。平等协商是处理不同主体之间关系的基本准则。政府要尊重不同主体的合理利益诉求，做到一定程度的容忍、协商、妥协。因此，政府要协调处理中央政府与地方政府之间的关系，处理好政治利益和国家利益的关系，做到权责同构，行为自律等。要协调处理政府与企业（俱乐部）等市场主体之间的关系，处理好国家利益和经济利益的关系，做到合理引导与扶持，有效监管与协调等。要协调处理政府与社团组织等社会主体之间的关系，处理好国家利益和社会权利的关系，做到大力培育与发展，积极引导与规范。

2.1.3 以利益驱动为先导，辅以必要的政治动员

社会主义市场经济条件下，追求合理的利益是人们的正当诉求。运动员、教练员及发展竞技体育的学校、俱乐部、家庭等不同主体需要获取正当利益来保障自身的生存和发展，而且这种利益还要能够与相应时期的市场经济发展水平相匹配。市场经济条件下，竞技体育的发展进入了利益驱动的发展阶段，国家利益、社会利益、市场利益、个人利益等多元利益共存，不同主体的合理利益诉求需要得到正视。但同时，历史发展的实践告诉我们，物质利益驱动的行为具有相应的局限性，而精神信念驱动的行为具有一定的优越性。而且，我国竞技体育取得的成绩也与必要的政治动员、注重集体荣誉、乐于奉献的精神密不可分。因此，政府应当重视不同主体的核心利益诉求，对积极参与竞技体育发展的市场和社会力量予以相应的资金扶持和政策保障，同时辅以必要的政治宣讲与教育，多途径激发多元发展主体的参与热情与程度。

2.2 政府职能运行的保障

2.2.1 财力与职能相配套

现代竞技体育的发展需要雄厚的财力作支撑，政府管理竞技体育不仅需要提供其发展所需的资金、设备、人才等，而且要承担管理其正常运行的各项开支。政府的财力与职能相匹配，才能保证其管理职能落到实处。各级政府需要按照自身财政收支能力，匹配相应的管理职责与功能。目前我国各级财政主要集中于奥运争光等竞技体育公共产品的支出。而对人们观赏体育竞赛等竞技体育准公共产品的支出相对不足。因此，政府需要加大对竞技体育公共产品或服务的支出比重，需要通过购买、补贴、外包等多种形式引导市场、社会力量参与公共服务，有效实现竞技体育公共服务的多元化供给。同时，我国地方财政尤其是欠发达地区的财政与其在竞技体育中的职能不相匹配。中央政府需要通过税收、再分配机制、专项拨款等形式提高地方政府尤其是基层政府的财力，使之有效行使管理职能。

2.2.2 科学的考核评价体系

建立一种什么标准的考核评价体系，将直接影响政府执行管理职能的取向。一直以来，政府管理竞技体育主要以大型体育竞赛的金牌数量作为衡量政绩的核心标准。这种考核评价体系具有一定的合理性，但是过于偏重于此一隅，不利于政府全面科学地执行其竞技体育管理职能，不利于引导竞技体育的科学可持续发展。而且，这种考核评价体系容易使政府部门和政府管理人员关注“显绩”而忽略“潜绩”。因此，政府要建立科学的考核评价体系，淡化考核评价中的金牌标准，增加对政府构建竞技体育公共服务体系的评价权重，合理考核“显绩”与“潜绩”，合理设计考核指标区别对待不同区域、不同条件下的政府管理绩效[7]。

2.2.3 不同层级政府之间的合理分工与合作

政府的管理职能需要不同层级政府的分工与合作来完成。各级政府职能的分工与合作是否合理科学，将直接影响政府管理的行政效率。中央政府和地方政府具有不同的财力，两者的管理职能应该具有不同的口径，中央政府主要承担国家层面的管理职能，如：国家队的建设与发展、全国性的竞技体育公共服务体系建设、竞技体育产业化发展的政策法规建设等。地方政府主要承担区域内的管理职能，如：区域内体育运动队的建设与发展、区域内的竞技体育公共服务体系建设、区域内竞技体育产业化发展的投资环境建设等。政府层级越低，其职能越要集中到有限的竞技体育公共管理和服务上。同时，不同层级政府要重视交叉性职能的划分。“处理这类问题的原则是，对于中央和地方共有的职能，在地方政府管辖范围内的事物由地方负责，超出地方政府管辖范围的事物，则由中央政府进行协调。”[8]

2.2.4 公民对于政府职能的有效监督与制约

政府作为国家行政机关，具有相应的行政权力。政府通过行政权力配置资源来实现管理职能，同时政府作为管理主体又具有主体固有的逐利性特点，这意味着政府的管理职能及其在管理中行政权力的使用，需要由其它主体或机构来进行监督与制约。而政府行使管理职能，最终是为了实现公共利益。那么，公民理应对政府职能起到监督与制约作用。正如学者所说[9]：“从西方近代历史来看，公民社会的监督才是限制政府权力过分膨胀的良方，遏制腐败的有效途径。”因此，政府要能主动听取公众的意见或建议，公众能理性表达自身利益诉求，政府进一步公开政务信息，让民众充分知情，并接受民众的监督，传媒、网络、报纸等多种媒体及时关注民众的心声，传递民众对政府管理竞技体育的观点和态度，形成权利对权力的监督与制约。

3 我国竞技体育发展中政府职能运行的动力与手段

3.1 政府职能运行的动力

3.1.1 人民群众的体育需求为内在驱动力

哲学基本原理告诉我们，事物的发展是合目的性的。竞技体育的产生是为了满足人类社会的体育需求，其存在与发展只有更好地服务于人和社会的发展，才能具有不竭的生命力。政府是代表国家，代表广大人民群众的行政机构，政府利用人民赋予的行政权力行使竞技体育管理职能，是为了更好地满足人民群众的体育需求。因此，政府职能的运行要以不断满足人民群众日益增长的多样化体育需求为内在驱动力[1，2]，使竞技体育的发展更好地服务于人的全面发展和经济社会的发展。

3.1.2 发展主体的利益诉求为外在推动力

竞技体育作为客体，其发展依靠不同发展主体来来推动。各发展主体参与发展竞技体育也是为了满足自身的需求。社会主义市场经济条件下，各主体需要正当获取利益来保障自身的生存和发展，而且这种利益还要能够与相应时期的市场经济发展水平相匹配，不同主体的利益需求成为了推动他们参与发展的源动力，国家利益、集团利益、个人利益、政治利益、经济利益、文化利益等多元利益共存，竞技体育进入了利益驱动主体参与发展的阶段。因此，政府职能的运行应该以尊重并满足不同发展主体的合理利益追求为外在推动力，提升竞技体育发展的活力和竞争力。

3.1.3 对国家强盛的渴望为固有牵引力

爱国主义是适用于世界所有国家民族的普世精神。爱国主义在现实中的一个重要表现，就是各民族渴望自己的祖国繁荣富强，屹立于世界强国之林。现代竞技体育的国际影响力越来越大，它开始成为各国综合实力的显示牌，成为各国世界影响力的风向标，成为各国追求民族荣誉的舞台，成为各国展示国家“富强”的媒介。因此，政府职能的运行应该正视中华民族对国家强盛的追求而引发的强大牵引力，激发中华民族发展竞技体育的热情和使命感。正如学者所说[10]：“全体中国人的梦想是期待中华民族和中国的强盛，并借助体育得以全面充分地展现。”

3.2 政府职能运行的手段

3.2.1 行政手段

政府作为国家行政权力机构，主要依靠行政手段来实施自身的管理职能。政府可以成为竞技体育的发展主体，行政手段也能够成为其职能运行的重要手段。行政手段是一种具有法律效应和强制力的管理手段，它不仅能够凝聚各方力量，而且能够有效动员与配置市场和社会资源，实现竞技体育的高效发展。“无论西方还是东方，近现代体育在政府的介入下，成为了一种带强制性的国家政治行为，获得了有力的发展与普及。”[11]而且，作为社会主义制度国家，以行政手段作为资源配置的一种方式，也符合我国国情。因此，利用行政手段配置资源，可继续成为政府管理竞技体育的运行手段，但竞技体育举国体制需要在坚持中发展完善。

3.2.2 市场手段

市场依靠经济杠杆，通过价格机制配置资源，市场能够成为竞技体育的发展主体，市场手段可以成为政府职能运行的可利用手段。市场手段作为一种具有灵活性和竞争力的管理手段，能较好地反映市场供求关系，有效地提高政府职能运行的效率与效益。因此，利用市场手段配置资源有利于弥补行政手段的不足，提高政府竞技体育管理职能的实效。政府应进一步促进竞技体育的市场化发展进程，使之发育完全，加大职业体育体制建设力度，使市场作用机制趋于完善，发挥更大的作用。

3.2.3 社会手段

社会依靠社会关系和资源的动员，通过自愿、互惠、协作等机制配置资源、组织活动，使社会能够成为竞技体育的发展主体，社会手段也可以成为政府职能运行的可利用手段。社会手段是一种具有自愿性和非营利性特点的管理手段，能较好地反映广大人民群众的多样化体育需求，能有效弥补行政和市场手段的不足。因此，利用社会手段配置资源也是竞技体育发展中政府职能运行的有效手段之一。政府应进一步推进竞技体育的社会化发展进程，使之发育成熟，加大体教结合的建设力度，使社会作用机制趋于完善，发挥更好的作用功效。

4 我国竞技体育发展中政府职能运行的机理与方式

4.1 政府职能运行的机理

政府职能运行的机理是不同领域管理职能的适度分离。“社会由不同的领域构成，每个领域都有自身的核心价值，并形成了自身固有的运行机理。各领域之间彼此尊重各自的核心价值与运行机理，与其他领域形成‘各司其职’并‘互不侵犯’或不越过领域间界限的社会状态。”[12]根据学者的研究，不同的社会领域具有不同的核心价值和运行机理，政府在不同领域内行使管理职能应遵循各领域的内在要求，适度区分管理的重心，选用适宜的管理手段。“十八大”报告指出，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体，构成了当前我国社会主义现代化建设的工作领域。政府对不同社会事业进行管理，就是将各事业划分为经济、政治、文化、社会和生态5个行为领域，促使其更好地实现这5个方面的功能5过程。政府管理竞技体育也会将竞技体育划分为经济、政治、文化、社会、生态5个行为领域，在各领域内行使相应的管理职能。因此，政府应注意区分竞技体育这5个领域的核心价值和运行机理，适度区分不同领域内的管理重心，选取适用于各领域的管理手段。

政治领域是以国家利益为核心价值，以行政手段为运行机理。因此，政府在实现竞技体育政治功能时，需要不断提升竞技体育综合实力，使之与我国的国际地位相符合。需要不断发展完善举国体制，保证行政手段配置资源的经济性和有效性；经济领域是以经济利益为核心价值，以市场手段为运行机理。因此，政府在实现竞技体育经济功能时，需要发展完善竞技体育的市场化进程，使之不仅能够实现竞技体育的自我发展，而且能够为国民经济的发展作出更大贡献。需要进一步发展完善市场作用机制，避免市场手段配置资源的盲目性和无效性；文化领域是以民族文化（精神）为核心价值，以文化的交融为运行机理。因此，政府在实现竞技体育文化功能时，需要积极弘扬中华体育精神，提升我国体育文化的软实力。需要与世界各国的体育文化（精神）交流，吸取别国先进文化要素，融合创造新的体育文化（精神）；社会领域是以社会利益（权利）为核心价值，以非营利自愿组织为运行机理。因此，政府在实现竞技体育社会功能时，需要满足人们的多样性体育需求和体育权利，需要通过多种方式扶持发展社会组织、团体，使之更有效参与竞技体育的发展；生态领域是以环境保护为核心价值，以协调可持续发展为运行机理。因此，政府在实现竞技体育生态功能时，需要处理好竞技体育发展与环境生态之间的协调关系，需要处理好竞技体育发展短期和长期效应的关系。

4.2 政府职能运行的方式

多元主体间的合作、博弈与均衡。社会主义市场经济条件下，现代竞技体育蕴含了巨大的经济效益和社会效益，职业运动员的高额收入、大型体育赛事对于地方经济的发展及巨大的广告效应、企业办体育俱乐部的巨大经济利益和社会效应等，竞技体育市场化发展的现实成果吸引着不同主体的眼球，越来越多的主体参与竞技体育的发展，竞技体育的发展主体日益多元化。竞技体育的管理也就成为了多元主体参与的管理行为，而各主体参与竞技体育的发展是出于对利益的追求，这就意味着政府要实现有效管理，必然要考虑不同主体的利益诉求。而不同主体所追求的核心利益会有所差异，彼此之间必然存在利益冲突。因此，竞技体育发展要形成合力，就需要各主体尊重彼此的合理利益追求，彼此平等交流与合作，在利益博弈的基础上实现利益的大体均衡。

市场经济条件下，主体间的合作主要是以利益为纽带，合作一般是建立在有利于实现各自利益的前提上。这就意味着主体间利益的博弈不是你输我赢的结果，也不是你多我少的结果，而是彼此获得大体均衡的结果。“根据博弈最终得益值的不同，可将博弈分为零和博弈、常和博弈、变和博弈。零和博弈收益之和为零，博弈方无法改变对立的关系，持竞争对抗的关系。常和博弈收益之和为常数，博弈方能够调整彼此收益，持对抗合作的关系。变和博弈总收益增加且博弈方收益均衡，博弈方认同度高，持竞争合作的关系。”[13]因此，竞技体育发展中多元主体要把握变和博弈的理念，通过竞争式合作，发挥主体的整体作用效应、协同创新能力，有效调整竞技体育发展的存量资源，增加增量资源。在追求彼此利益的动态均衡中，实现政府的管理职能。政府、社会、市场作为三大发展主体，三者的合作、博弈与均衡就是在竞技体育的发展中，通过行政作用机制、市场作用机制、社会作用机制，促使主体间的竞争合作，在利益共赢中，实现竞技体育的科学可持续发展。

5 结语

政府职能的运行是影响政府职能转变实效的关键性问题之一。笔者立足于管理实践的基本构成要素，结合当前我国竞技体育的发展实践，依据政府作用理论、领域分离理论、博弈理论等，对政府职能运行的相关问题进行了认识，以期有助于我国竞技体育发展。竞技体育的发展由运动训练、运动竞赛、后备人才培养、职业化等方面内容组成，结合竞技体育发展的具体问题探讨政府职能运行问题，是保证政府竞技体育管理职能落到实处的关键。但本研究限于篇幅，并未涉及此层面的问题，只能留待在后续研究中进一步展开。

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