以SWOT视角看保健食品监管（下）

■文 张桂敏 高德友 杨玲 刘洪杰

北京市石景山区食品药品监督管理局

2.5 违法添加药品。如曾经发现的某品牌“左旋肉碱银杏胶囊”添加了违禁减肥药“西布曲明”和“酚酞”，和在生产辅助降血糖等保健食品中非法添加药物等，这些违法行为从外观难以分辨，往往需要在怀疑的基础上配合抽验才能最终固定证据，情节严重者还会构成刑事犯罪。值得关注的是，非法添加有毒、有害的非食品原料行为目前呈现上升的趋势，据北京市某中级人民法院统计，近三年来，生产、销售掺有有毒、有害的非食品原料的保健食品案件数量占到了食品安全类刑事案件的六成以上。

从定义来看，保健食品是指声称具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品，即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。因此，各种试图增加或者宣称增加保健食品超过27种功能性目的的均可能是非法的，至少是可疑的保健食品，这也是日常监督执法中进行判别的重要依据。

3 将SWOT分析法运用于保健食品监管

SWOT分析，即态势分析，就是将与研究对象密切相关的各种主要内部优势、劣势和外部的机会和威胁等，通过调查列举出来，并依照矩阵形式排列，然后用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论，而结论通常带有一定的决策性。经常被用于组织战略制定、竞争对手分析等场合。其中，SWOT四个英文字母分别代表：优势（Strength）、劣势（Weakness）、机会（Opportunity）、威胁（Threat）。运用这种方法，可以对研究对象所处的情景进行全面、系统、准确的研究，从而根据研究结果制定相应的发展战略、计划以及对策等。SWOT分析法常常被用于制定组织发展战略和分析竞争对手情况，在战略分析中是最常用的方法之一。

一般常表现为构造SWOT结构矩阵，并对矩阵的不同区域赋予不同的分析意义。（见附表2）

从整体上看，SWOT可以分为两部分：第一部分为SW，主要用来分析内部条件；第二部分为OT，主要用来分析外部条件。利用这种方法可以从中找出对自己有利的、值得发扬的因素，以及对自己不利的、要避开的东西，发现存在的问题，找出解决办法，并明确以后的发展方向。根据这个分析，可以将问题按轻重缓急分类，明确哪些是目前急需解决的问题，哪些是可以稍微拖后一点儿的事情，哪些属于战略目标上的障碍，哪些属于战术上的问题，并将这些研究对象列举出来，依照矩阵形式排列，然后用系统分析的所想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论，而结论通常带有一定的决策性，有利于领导者和管理者做出较正确的决策和规划。

4对当前首都保健食品监管方式的SWOT分析

4.1优势（S）分析

政策法规层面：党中央国务院对食品安全提出了“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，确保广大人民群众“舌尖上的安全”的要求，体现出国家对食品及保健食品监管工作的高度重视。对于北京市而言，机构改革的大环境确立了食品流通领域的监管将主要由新成立的食品药品监督管理部门负责。确立了好的监管体制，减少了中间环节，有利于工作无缝衔接，为进一步做好保健食品监管工作提供了体制上的保障。《食品安全法》、《食品安全法实施条例》加重了保健食品违法行为的处罚力度，《保健食品监督管理条例》也在监管部门、监管对象、人民群众的共同呼吁下即将正式出台。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》中有关保健食品监管的规定，也为打击违法行为提供了法律上的支持。

社会层面：监管部门、社区群众对保健食品的违法行为采取零容忍的态度，随着人民生活水平的提高，首都广大群众对保健食品的认知程度、真假辨别能力、维护自身权益的能力等方面逐渐提高，保健食品的监管工作也逐渐得到监管部门的重视，得到首都各界人民群众的支持，对于发现的保健食品违法行为群众的主动举报逐渐增多，全社会关心支持保健食品监管工作的氛围逐渐增强。

经济层面：监管对象，主要是首都各保健食品生产、经营企业，在多年来首都食品药品监管部门的帮促下，特别是通过前几年的“百千万”工程建设、企业诚信体系的推动等工作，树立起了“第一责任人”意识，遵纪守法、在法律法规框架下的生产经营活动已经成为了良性发展的自然行为，首都保健食品市场总体逐渐趋向形成“守法者得利、违法者难存”的局面。

4.2劣势（W）分析

政策法规层面：监管体系不完善、法律法规配套滞后是目前制约保健食品监管工作的一个重要问题，尽管《保健食品监督管理条例》从2009年起就进入讨论阶段，但是讨论稿经历了多轮征询意见、上会、再讨论仍然迟迟未能形成定稿通过。

社会层面：大众对保健食品认识的误区仍然存在，认为保健食品可以随便吃，不审查销售资质通过网络邮购、电话订购，轻信保健食品能治病，违法保健食品生产、经营行为仍然有发展的土壤。

附表2 SWOT分析模型

经济层面：逐利性导致了贪图保健食品的高利润性，广大生产、经营者仍然对违法生产、经营行为存在侥幸心理，或者对高利润的保健食品生产、经营“进、销、存”渠道把关不严，造成质量隐患。

4.3机会（O）分析

政策法规层面：一是强化地方政府负总责，依托多部门联席会议及协作机制，如在食品安全委员会的框架下加强指挥和协调，做到各部门所涉及的各个环节“无缝衔接”；二是完善法律法规，按照“谁审批，谁监管，谁负责”的原则，尽快出台《保健食品监督管理条例》，以法律法规的形式明确各监管部门在保健食品监管中的职责，加大保健食品违法行为的处罚力度，建立健全两法衔接机制；三是推进黑名单制度，建立保健食品“黑名单”公告制度，建立企业诚信网，强化企业诚信体系建设和“第一责任人”意识；四是深入推进社会化管理创新（比如结合“百千万”工程创建和企业安全生产标准化建设），形成“政府监管、行业引导、企业自律、群众监督”的良好格局；五是强化行业协会作用，依托行业协会加强保健食品生产经营单位的自律他律意识，共同构建起良好的保健食品市场环境。

社会层面：一是加强法制宣传。广大消费者对保健食品认识不足，往往被虚假广告所误导，错把保健食品当药品，把普通食品当保健食品。监管部门必须对群众进一步普及保健食品知识，帮助群众掌握辨别保健食品的能力。二是畅通投诉渠道。加强“12331”投诉举报宣传，让保健食品违法行为无处藏身；提示消费者向商家索证索票，有利于保证消费者权益受到侵害时提取相关证据。三是提高公众参与。落实投诉举报奖励制度，形成全民参与、人人打假的社会氛围。

经济层面：一是加强宣传，严格准入。严格保健食品生产经营企业的审批标准，不符合标准的严禁进入这个行业；加强日常对保健食品生产经营企业法律法规的培训，提高企业及经营户的重视程度。二是依法查处，严格监管。加大对保健食品违法行为的打击和处罚力度，提高违法者的成本，保护守法者的生存，定期开展专项行动，对违法者采取高限处罚，对构成刑事犯罪的坚决移送公安机关查处。尝试用经济的手段保护扩大合法者的生存空间，挤压消除违法者的生存空间。三是树立正面典型。扶持有影响力的保健食品连锁龙头企业，“以良币驱除劣币”，通过树立合法企业榜样对行业发展产生积极的影响。

4.4威胁（T）的分析

政策法规层面：政策和法律法规不是万能的和一成不变的，保健食品违法行为目前出现多种趋势需要出台新的法律法规予以规制，如互联网违法销售保健食品问题（能否出台专门的《保健食品互联网销售管理办法》）、保健食品违法广告查处问题（能否确定为一家管理，不用多头管理，同时加大处罚力度）。

社会层面：人民群众生活水平的提高对保健食品的需求会越来多大，如何确保老百姓正确地认识保健食品具有的是保健功能，而不是治疗疾病的作用，是需要长期坚持的一项工作，群众对政府及监管部门的信任既是压力更是动力，需要政府和各相关部门各司其职、加强沟通协作，同时调动起社会各方面力量，齐抓共管，强化社会化管理创新，共同规范好保健食品市场。

经济层面：合法保健食品企业生产经营的运转成本还是很高的，要借助政策支持、典型推广、严格执法等手段，保持对违法行为的零容忍，强化对合法行为的积极保护，建立健全良性发展的市场经济环境，鼓励支持合法企业通过发展做大做强挤压违法企业的发展和生存空间，达到“扶正祛邪”的目的。

综上，通过分析找出了当前保健食品监管工作S（优势）、W（劣势）、O（机会）、T（威胁）四方面内容，下一步就是要发现存在的问题，找出解决办法，并明确以后的发展方向，具体来讲就是利用优势、改进劣势、监视机会、消除威胁。相比较而言，优势和机会是要注意的方面，劣势和威胁则是要着重解决的问题。