国安委，中国“安全”的顶层设计

于冬

2013年11月12日，十八届三中全会发布公报，“创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”。酝酿多年的国家安全委员会初展头角。

“恐怖分子紧张了，分裂分子紧张了，极端分子紧张了。总之，那些企图威胁和破坏中国国家安全的势力紧张了。”2013年11月13日，被问及即将成立的国家安全委员会，外交部发言人秦刚如是回答说。

国家安全委员会，这一新机构的公开运作正在期待之中。

“小核心，大外围”

“世界各国的国安会有个基本特点，就是把一个部门不能解决的问题，拿到国家安全委员会上来商量，由国家最高领导人来拍板。”上海复旦大学美国中心副主任沈丁力对南方周末记者介绍，当今世界上，已有二十多国设有类似“国家安全委员会”的机构，其运作模式主要分为美俄两种，前者以对外为主，而后者偏重内政。

新机构究竟以何种面目出现，取决于它的灵魂。中国战略文化促进会常务副会长兼秘书长罗援少将认为，国家安全委员会的灵魂正是“大安全观”，即与主权利益相关的、与民生安危相关的问题。比如，网络安全、太空安全、生物安全、金融安全，甚至包括意识形态的安全，都应涵盖在新的安全观之内。

鸦片战争以来，国人对国家安全的理解有着切肤之痛。2013年5月，美国智库布鲁金斯学会的一篇题为《中国国家安全决策：过程与挑战》文章分析，当前，有关中国国家安全决策过程的信息“基本空缺”，中国对国家安全的定义，也同西方世界有很大不同：美国的国家安全定义主要指对外，而中国的国家安全定义，涵盖对内和对外两大方面。

“在我看来，国家安全委员会主要解决的是一些宏观层面的问题。其主要职能，一是在政策规划方面，起到指导、协调、咨询的职能与作用。二是危机预防与危机处理。”罗援少将撰文说，虽然国家安全委员会涵盖党、政、军多个领域和多个部门，这并不意味着国家安全委员会“大包大揽”、“越俎代庖”。

外界已熟悉美国国家安全委员会的“三方辩护”制度：总统在决策系统内充当法官或陪审团，对外交、国防和情报部门提交的政策进行评价、判断和选择。作为“忠诚的中间人”，国家安全事务助理则像法警一样只负责管理决策的程序。中国国家安全委员会的运作机制尚未公布，不过，种种可能的方案早已见诸媒体报端。

“小核心，大外围”，罗援少将提出这样的国家安全委员会构建模式。“小核心”是指领导成员应非常精干，核心部门应由国家主要领导同志亲自挂帅、掌印；而外围则相对宽泛，与安全相关的部门，诸如国防、外交、经济、金融、安全、公安以及一些情报机构，这些部门的人员都应涵盖在内。

“核心人员相对稳定，外围部门富有弹性”，这与美国国家安全委员会的结构颇有几分相像。根据美国1947年制定的法令，国家安全委员会的核心成员是总统、副总统、国务卿、国防部长，列席成员包括参联会主席、中情局局长等。这些核心部门和人员非常稳定，而依照具体情况的需要，能源、金融以及来自智库的人员则作为“外围”，可以扩大或缩小。

如何将现有机构融入国家安全委员会的大架构之中？

中共中央党校主办的《学习时报》2013年12月中旬的文章建议说，应在国家安全委员会框架下，设立综合化的应急管理最高决策机构；同时，在国家安全委员会办事机构的框架下，可设置多个“秘书处”或其他名称的办事机构，现有的中央政府应急管理办事机构可以作为其中的一个“秘书处”，或者直接作为国家安全委员会办事机构的一个内设机构。

“捏紧五指攥成拳”

“我作为第十一届全国政协委员，在十一届二次会议上，也提出过要设立国家安全委员会。”罗援少将撰文说，新机构是长期酝酿的结果，许多智库、人大代表、政协委员也曾经多次建议设立国家安全委员会。

中国政策科学研究会国家安全政策委员会副秘书长李庆功，是较早向中央建议设立国家安全委员会的学者之一。李庆功认为，国家安全委员会将统筹涉及国家安全的政治、经济、社会、科技、军事、外交各部门，下设办公室，配备办公室主任或秘书长，并可能类似“中台办”（中共中央台湾事务办公室），有中央和国务院两块牌子。

决策层面，国家安全委员会也酝酿许久。早在2003年十六届二中全会之后，就有多家香港媒体做出猜测性报道，“中国首次提出成立国家安全委员会的方案”、“中国再次讨论成立国家安全委员会、制定‘反恐法”。

正在组建中的国家安全委员会，体现出“顶层设计”与“摸着石头过河”理念的融合。

“我国现有职能部门中也有许多涉及各领域的安全部门，如安全部、公安部、外交部、军队和武警部队等。同时我国也有预警、防范、处置恐怖组织、邪教组织等严重犯罪的相关机构。”国防大学战略研究所副所长孟祥青撰文说，上述部门和机构重点都不在“顶层设计”上，而是“铁路警察各管一段”，各司其职、各负其责，甚至也有信息分散、沟通不畅、条块分割的现象，缺乏统一指挥和协调。

国家安全委员会将发挥“捏紧五指攥成拳”的作用：首先在大事件发生进行紧急碰头，再由国家安全委员会做出判断，进而调动军队、警察、医疗救援和外交等资源展开应急行动。

对外职能不可回避

“我相信有了国家安全委员会，整个外交方面会更加积极的有所作为，周边外交会做得更稳一些。”中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣对南方周末记者表示，中国的外部挑战越来越复杂，内部的决策背景越来越复杂。

公开的官方语境中，中国似乎不太情愿明确国家安全委员会的对外职能。英国诺丁汉大学国际问题专家邓聿文注意到这一细节，他对英国广播公司分析，“这可能是为了回避外界对这个机构的过度解读。例如，中国成立这个机构是不是对外雄心勃勃等等的议论。”

最为关注中国国家安全委员会的对外职能，当属周边国家的政府和新闻媒体。日本《朝日新闻》2013年12月的报道猜测，“该委员会很可能集中处理中国安全最现实的问题——周边邻国关系，特别是如何对待与之存在钓鱼岛争端的日本，未来该委员会很可能会划下红线。”韩国《朝鲜日报》则认为，“（中国）国家安全委员会很有可能会负责北核（朝鲜核问题）以及与周边国家之间的领土纠纷。”

“中国国家安全委员会的框架，可能比美国更大。”上海复旦大学美国中心副主任沈丁力认为，国家大了，利益多了，延伸广了，老的机制难以解决这些新问题，但中国国家安全委员会是战略层面的统筹考量，不会拘泥于某些细节问题。

诚然，国家安全委员会的对外职能不可回避。多位受访专家也认为，在1993年的“银河号事件”、1999年美国轰炸中国驻南联盟大使馆、2001年南海撞机事件中，如果当时有国家安全委员会统筹运作，处置起来可能会更加地高效。

（摘自《南方周末》）endprint