公路建设的资金运作模式

万 方

（许昌华杰公路勘察设计有限责任公司，河南 许昌 461000）

0 引言

我国公路投融资体制改革大体经历了几个阶段，即以政府投资为主阶段（1979年之前）、改革探索和试点阶段（1979─1984年）、收费公路鼓励阶段（1984─1992年）、市场化趋向改革阶段（1992─2005年）、政策调整与改革阶段（2005年至今）。

1 我国公路建设现状

改革开放以来，我国公路建设事业取得了举世瞩目的成就，公路通车里程增长迅速，技术等级和路面等级显著提高，旅客、货物运输量持续加快增长，公路客货运输量已占全社会客货运输总量的绝大部分份额，公路交通在国民经济中的基础性地位日益得到提高，其作用显著增强，对国民经济发展和社会进步的促进和推动作用越来越明显。

近几年来，我国公路建设投资规模继续加大，投资方向进一步向农村公路倾斜，农村公路投资规模实现了较快增长。但公路建设资金来源仍以国内贷款和地方自筹资金为主，且这部分资金所占比重有所提高。

2 公路建设资金的主要来源

目前，我国公路建设已呈现出由国家投资为主转化为多元化投资的趋势。在公路建设中，呈现出了以下几种资金来源：国家财政投资、国家公路建设专项资金、外资、国内贷款、企事业单位自筹、地方自筹和其他资金。公路建设所需资金中，来自中央政府的国债资金和车辆购置税资金平均占14.59%。这意味着，大约85%的建设资金是靠银行贷款、地方筹资以及其他方式来获得的。相对来说，中西部地区公路建设资金来源比较单一，基本依靠政府投资和银行贷款。

2.1 政府投资

公路建设是国家的基础设施建设，具有政府性和公益性双重属性。这就决定了政府必须投入建设资金。我国现阶段公路建设的政府投资资金可以分为3类：第一类是各级财政投资，即纳入各级政府财政预算的资金；第二类是交通规费和车辆购置税等财政专项资金形成的公路建设资金；第三类是国债资金。

2.1.1 预算内资金

中央预算和地方预算内资金在公路建设投资中所占比例较小，主要用于国防、边防公路、贫困地区的农村公路建设等。

2.1.2 车辆购置税

车辆购置税是由国家向所有购置车辆的单位和个人一次性征收的用于公路基本建设的费用，它的前身是“车辆购置附加费”。2000年，国家为加强预算外资金管理，将车辆购置附加费改为车辆购置税，并进行预算管理，其现行税率为车价的10%。费改税后，其资金用途、使用性质均保持原有规定不变。目前，车辆购置税已经成为我国公路建设的重要资金来源。近年来，随着我国车辆保有量的迅速增长，用于公路建设的车辆购置税收入也保持了较快的增长速度，总体与我国公路建设总投资的增速相当。

2.1.3 地方交通规费

由于各省经济发展水平差异较大，且地方政策环境各不相同，各地方交通部门征收的交通规费也略有不同，但主要包括：养路费、客货运附加费、高等级公路建设基金、运管费、公路与桥梁通行费等。

（1）公路养路费。公路养路费是国家通过交通部门向有车单位和个人征收的用于养护、改善和管理公路的一种专项事业费，是公路建设、养护、管理的主要资金来源，1991年10月15日，国家物价局、交通部、财政部、国家计委联合发布了《公路养路费征收管理规定》，将各地养路费征收费率进行了调整。此后，随着交通量的不断增长，这部分资金数额也有较大幅度的增长，但扣除养护、管理经费后，直接用于公路建设的资金并不多。

（2）客货运附加费。1988年以来，各地为筹集公路建设资金，经各省级人民政府批准，相继开征公路客运附加费和货运附加费。1998年，党中央、国务院作出了扩大内需、加快基础设施建设的重大决策，并规定公路建设项目资金中的资本金部分应不低于35%。为解决资本金缺口问题，国务院决定：从1998年7月1日起，公路客运附加费每人公里增加0.01元。

2.1.4 国家债券

国债是一种有效的基础设施融资方式。国债的发行额度较大，由于发行主体是政府，它的融资风险一般很小，对于广大投资者来说是“金边债券”，投资风险几乎为零，能够极大地激发投资者的投资热情，因而，国家债券的融资额度较大。从本质上讲，采用国债融资是国家财政投资的一个重要组成部分。

通过政府财政渠道引来公路建设所需的资金有很多益处，就国债来说，国债资金的投入，使公路建设资金的紧张状况得到了缓解，项目融资能力显著提高，扩大了公路建设资金来源，对促进区域经济发展做出了贡献。但是，对于政府财政渠道来说，虽然其发行额度大，风险也较低，但远不能满足当前公路建设的资金需求，建设资金缺口仍然十分巨大，仅仅依靠政府投资和优惠政策的扶持，已显得后劲不足，这样，就需要市场资金的补充和支持，从而拓宽多渠道、多层次、多方位的投融资模式。

2.2 银行贷款

2.2.1 政策性银行贷款

政策性银行贷款，由于具有国家政策扶持和优惠的成分，一般利率较低，贷款期限也较长，是公路建设中的一条很好的融资渠道。

2.2.2 商业性银行贷款

商业性银行贷款与政策性银行贷款比较而言，是一种完全的市场行为，贷款利率较高，对贷款期限的要求也较为严格。近几年，国家加大了金融体制改革的力度，取消了贷款限额的控制，从而给商业银行以充分的贷款自主权，这种新的信贷资金管理体制，促使商业银行积极地参与到公路建设投资上来。但是，如只采用银行贷款筹资，势必给企业带来财务压力大、负债率高的弊端。典型例子就是，四大商业银行不约而同地首先从西部公路项目中淡出。

2.3 利用资本市场融资

2.3.1 公路经营权转让

公路经营权转让是通过对已建成的公路收费项目进行产权界定、资产评估后，将其经营权售让给境内外企业并准予其经营，受让方在经营期限内，享有该公路的经营权、收益权，并负责公路养护，到期后，经营权返还给出让方。公路经营权，包括车辆通行费的收费权和公路沿线规定区域内的饮食、加油、车辆维修、商店、广告等服务设施的经营权。但鉴于在资产评估中存在的障碍，很多项目在实际操作中只转让收费权。我国目前已有多条公路进行了经营权转让，其中，东部发达省份公路经营权转让比较频繁，西部地区在这方面也有所突破。公路经营权转让将企业的投资和未来的部分收益提前收回，用于新项目的开发建设，可以解决当前公路建设资金严重不足的问题。这对资金短缺的西部地区来说，无疑是一条资金尽快回笼并加快周转的好途径。

但是，公路经营权转让也会给公路管理带来困扰。在公路经营权转让中，出让的公路都是效益好的路段。事实上，一整条路不同的路段区间的车流量是有差别的。如果只选择效益好的路段进行转让，势必把一整条路分割开来，形成“一路两制”的状况。而且，由于经营主体不同，就必然分别设立收费站，给公路管理和过往车辆带来不便。

《中华人民共和国公路法》对公路经营权转让的规定虽然为公路经营权转让提供了法律依据，但过于宽泛，缺乏可操作性。因此，建议国家有关部门总结公路经营权有偿转让的得与失，尽快出台具体的实施细则，以便于有序、规范地实施公路经营权转让。

2.3.2 BOT融资

BOT融资方式是近年来工程项目融资采用较多的一种新型途径。BOT融资方式是由项目所在国家政府或所属机构，为项目的建设者和经营者提供一种特许协议作为项目融资的基础，由本国公司或者一个外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，由该特许公司全面负责公路项目的建设、运营与维护，在已确定的年限之后，该特许公司将服务能力较好的公路交还给政府或者政府代理机构的融资方式。这种方式能在一定程度上解决政府基础设施建设的资金需求。同时，由于BOT融资方式将责任全部转移给项目承包者，对政府没有项目债务、保险方面的要求，所以，它是降低政府债务，特别是外债责任的一种有效方式。但是，BOT融资方式的前期工作十分复杂，成本高，涉及一个国家的财政、金融和法律制度，因而，全面推广应用尚有一定的困难。目前，国际金融界对BOT融资方式在公路基础设施项目融资中表现出的发展潜力予以了极大的关注。

BOT融资方式为我国从国际金融市场引进大量资本用于国内基础设施建设提供了一个有效的途径。交通运输部也非常鼓励公路建设引入BOT融资方式。它的优势在于：公路的建设和资金完全由外方负责。

2.3.3 股票

公路建设需要大量的资金投入，在国际上，通过证券市场筹集公路建设资金已成为一种趋势。近年来，随着资本市场的迅猛发展，发行股票上市融资已成为我国公路企业融资的有效途径。由于公路项目收益稳定，公路交通量增长较快，公路行业受国家政府支持保护而享有产品定价权，因而具有较强行业垄断性，使得投资风险较小，适合发行股票来筹集资金，并且有较强的股本扩张能力，成长性良好。

公路上市公司是公路经营企业建立现代企业制度中的突出代表。作为公众公司，上市公司是投资人的公司。目前，我国公路上市公司的控股股东一般属于省级公路集团公司。在公路建设进程中，先行建设的收费公路集中于经济相对发达的地区，车流量与通行费收入相对较高，而后期建设路段的财务效益呈递减趋势。而在资本市场上，公司未来的盈利能力决定投资价值，发行价格决定募集资金数量。因此，各省公路公司上市时，选择的都是当地财务效益较好的路段，其折股的原始资产和首次发行募集资金投放的项目资产在所属区域内都是优质的。

公路公司的上市融资，虽然在一定程度上缓解了公路建设的资金瓶颈，丰富了公路建设的融资工具。但是，上市之后的发展过程中，除增加纳税负担外，在投资项目的选择方面，还面临着很大困难。

公路公司上市的目的在于：筹集公路建设资金，实现“滚动发展”。上市使公路公司变成为公众公司，公司受到证监会的监管，要保证投资人的利益，就只能选择效益好的项目。但是，再寻找的路桥建设项目很难达到与原项目相当的收益水平，原来参股的项目如果效益不好，公司甚至还要退出该项目。这样，公路公司上市募集的资金基本无法按照交通主管部门的建设规划来投资新路建设，上市只是一次性地缓解了资金紧缺，很难持续性地为公路建设提供融资渠道。相反，如果这些优质资产不采取经营性的还贷方式，地方交通主管部门还可以以丰补歉，统贷统还，提高区域整体的还贷能力。

2.3.4 债券

对于公路企业来讲，发行公路债券的优点是获得资金的使用期比借款的长，一般是三年以上。一次性筹资数额大，便于企业财务安排。债券融资与股票融资相比，具有以下优点。

（1）融资成本低。以深圳高速为例，深圳高速发股融资成本为15.6%，发债融资成本为7.7%，仅为发股成本的一半。

（2）资金使用灵活。发债资金可以由企业自由安排，而发股资金只能用于招股说明书中所列明的投资者认可的经济效益较好的投资项目。

（3）操作简单。发债融资只要通过资信评级，而发股融资需做资产评估，并对过去三年的财务业绩进行审计。

（4）融资压力小。发债融资无须不断进行信息披露，只要公司具备还本付息的能力，投资者不会对其施加额外压力。另外，与股票融资相比，发行企业债券无须出让企业本身的所有权，公司仍具有独占性，但所获资金有期限限制。对于发债企业，资信评级非常重要。它是资信评估公司对证券发行质量、发行主体的资信程度、证券发行者所承担的投资风险、发行者的经营状况以及偿债能力进行的综合评定。根据中国人民银行的规定，企业资信等级达到A级以上，才有资格发行债券或融资券。

目前，我国各级公路局作为行政事业单位，还存在发债主体地位未解决的问题。

2.3.5 国际信贷

国际信贷的形式主要是国际金融机构贷款。国际上主要的国际金融机构有世界银行、亚洲开发银行等。世界银行及地区性开发银行的贷款一般具有期限较长、贷款利率较低的特点，但是，它的贷款条件十分严格，并且要求国家提供担保。另外，其贷款利率采用浮动利率，因而，项目公司面临着外汇利率浮动的风险。

2.3.6 外商直接投资

外商直接投资是投资者以控制企业经营管理权为核心、获得利润为目的的资本对外投放。它是通过一定数量的股份或资本，对企业行使一定的支配权（合营企业）或全部支配权（独资企业），参与企业生产经营管理。外商直接投资的方式主要有合资经营、合作经营、合作开发、补偿贸易等。中方一般是公路部门或政府专门成立的交通投资公司，采用以旧路、土地作价或投入部分资金方式出资；而外方以实际投入资金等方式出资，双方进行合资、合作，项目建成以后，通过收取过路过桥费回收投资，并获取利润。

3 当前投融资体制下公路建设面临的主要问题

3.1 负债结构与融资成本不合理

虽然，我国公路融资方式相对丰富，但是，总的来说，融资结构不合理，比较单一。突出的问题是：银行贷款比重过大。在过去相当长的历史时期内，公路建设使用银行贷款的数量一直都比较少，公路交通部门向银行借款主要是用作补充短期流动资金的不足。随着经济形势的变化，国家为通过拉动内需促进经济增长，增加了对公路在内的基础设施投资。为了响应中央扩大内需的战略部署，抓住公路发展的机遇，各省大幅度扩张公路建设规模，但地方交通部门能够用于公路建设的资金却没有额外增加，公路建设资金出现巨大缺口。随着政策环境和管理思维方式的变化，向银行借款变得比较方便，能够在较短时间内完成借款手续，促使地方交通部门纷纷向银行贷款来弥补公路建设短缺的资金。

发达国家公路建设基本是以国家信用为基础进行低成本的债券融资，而我国公路建设资金以中长期固定资产银行贷款为主，和企业债券、公司债、中期票据、资产证券化等相比，我国经营性公路建设增加了30%以上的财务成本。而且目前我国通涨压力尚未有消除迹象，国内银行贷款利率在很长一段时间内仍将维持高位运行。

3.2 债务规模大且负担沉重

随着公路建设的不断发展，公路债务规模的增大与还款风险的累积会对新建公路的融资产生重要影响。部分公路建设贷款已被银行作为坏账剥离。出于“降低风险、提高收益”的目的，商业银行已经开始减少对公路行业的贷款。

3.3 融资渠道不畅通

公路的公益性是公路的本质属性，因此，在公路行业的融资过程中，政府必须通过法律法规、政策、资金等手段给予支持与保障。目前，尚有许多环节做得不够，突出表现在以下两个方面：一是没有充分发挥法律的规范和保障作用。由于法律环境不够成熟、规范，往往在融资过程中形成人为的“阻力”，增加了收费公路的融资难度，使许多想投资收费公路的投资者望而却步；二是政府制定的有关政策对收费公路融资的支持力度不够，且政府投资比例日趋下降，不利于市场融资的运作，使非公有资本进入公路建设领域的深度和广度不够，因为从公路的特性角度上看，公路建设资金巨大，投资回收期长，其中不可预期性较强，投资风险较大，这些都需要政府在资金或政策上给予一定程度的保障，才能疏通市场融资渠道，从而带动非公有资本投资公路建设领域。

3.4 直接融资方面重外轻内

在资本利用方面，对于国外资本以及我国港澳台地区资本的利用程度相对来说较高，而国内私人资本则进入缓慢，与其庞大的资本存量和强烈的投资愿望背道而驰。这说明我国在吸引非公有资本，特别是国内私人资本的进入方面还不够开放，还存在一定程度上的体制性障碍。

3.5 体制模式有待于进一步完善

长期以来，我国公路建设实行的是以地方政府为主的投资体制，各省公路事业资金原则上由各省自行筹措，中央政府的职责更多地体现在对国道等国家级干线公路的规划指导上。为加快交通行业的发展，各地积极探索公路建设投资的市场化融资方式。现在，市场化融资在公路建设资金来源中占据了重要地位，我国已经成为世界上公路融资活动最丰富、实践最多的国家之一。各种融资方式如银行贷款、资本市场发行股票和债券公开募集资金（上市）、转让经营权引入社会资本（TOT）等，应有尽有。与融资相对应，各地的建设投资体制模式亦是形态不一。

很多公路的市场化直接融资，如公开上市、TOT等，从短期看，一次性地解决了公路建设资金短缺的问题，为完成当时建设任务创造了条件。上市公司、私人企业等所属高速公路基本都是车流量与通行费收入较高、建设成本相对低、投资效益高的直接融资项目，这样，就失去了政府通过统收统支、统贷统还实现公路设施服务均等化的财务基础。即使对于规范的民资项目，在现有的法规条件下，其融资作用也只是短期的。许多地方的公路项目在转让多年之后，才发现在进行政府回购时，其价格已经大幅上升。

4 结语

今后较长的一段时间内，我国公路运输需求将随着社会经济的进一步发展继续保持快速增长的趋势。但是，我国市场融资机制发展还是较缓慢。要建立合理有效的公路市场融资机制，政府还要进一步考虑，如何更好地把非公有资本导入公路建设领域。

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