山西煤炭行业工伤保险困境分析

张 军

（人力资源和社会保障部社会保障研究所 北京 100029）

2012年底到2013年初，受宏观经济影响，我国煤炭产销量及价格大幅下降，煤炭市场呈现出低迷状态。山西作为煤炭大省，煤炭市场的不景气对山西整体经济影响较大，同时使煤炭企业陷入了资金短缺的困境。就此，本文对实行自我统筹管理的煤炭行业工伤保险的运行情况进行了分析。

1 煤炭行业低迷对工伤保险运行的影响

山西省从2004年6月开始，对省属国有重点煤矿工伤保险实行单独统筹管理。统筹单位包括同煤集团、阳煤集团、山西焦煤集团、晋煤集团等十八家企业，参保人员有62.85万人。10年来，煤炭行业工伤保险运行平稳，参保人数不断增加。实现了老工伤人员全部纳入统筹管理，建立了应对煤炭突发事故的快捷高效应急机制，并连续九年提高了工伤人员工伤保险待遇。但是从2013年开始，受山西煤炭经济低迷的影响，工伤保险工作遇到了较大困难。

1.1 企业缴费能力不足，基金收入减少

山西国有煤炭行业从今年起，工伤保险基金减收较多。主要原因有两个，一是由于企业销售收入减少，货款回收困难等原因，企业资金出现困难，缴费能力明显不足。尽管国有企业很重视参加社会保险，想方设法筹集资金缴纳社会保险费，但是还有一部分企业因资金难以到位无法按时足额缴纳工伤保险费。2014年上半年，煤炭企业应缴保费5.94亿元，实际征收4.03亿元，欠缴1.91亿元，征缴率仅为68%。二是煤炭行业从今年2月份起采取了降薪措施，一般人员工资下降20%，管理人员下降30%，年薪人员下降50%。煤炭行业职工工资水平普遍下调，造成缴费基数降低，工伤保险基金也相应减收。

1.2 基金支付能力不足，部分单位推迟发放工伤待遇

2014年1-6月份，煤炭社保机构应付各项工伤保险待遇6.34亿元，实际支付5.58亿元，应付未付7600万元，支付率88%。在基金入不敷出的情况下，只能根据基金收入情况，优先伤残待遇支付。但仍有部分集团公司出现推迟发放伤残津贴的情况。

1.3 省级调剂困难，难以应对

今年上半年，基金收支出现严重失衡，缺口达到2.3亿元，工伤保险基金运行困难。对此，煤炭社保中心动用了历年结余进行缓解。截至2013年，煤炭行业工伤保险基金累计结余8.42亿元，2014年上半年已动用2亿多元的历史结余基金。但只是解决了一时之需，无法根本解决问题。今年预计支出14亿元，如果征收情况依然不乐观，到2015年工伤保险历史结余基金将用光，煤炭行业工伤保险基金的支撑力会变得更加脆弱。在煤炭行业工伤保险靠自身力量无法解决的情况下，省级工伤保险调剂金也无法发挥作用。山西省工伤保险从2009年开始建立工伤保险省级调剂金，2009年、2010年共征收了1900多万元。2010年以后由于老工伤人员纳入工伤保险统筹管理，财政要下拨资金，因此没有让各地市上缴调剂金。即使按规定将调剂金全部征缴到位，也只有3亿元，无法满足煤炭行业工伤保险的资金需求。

2 煤炭行业工伤保险机构自身难以应对困境

面对当前基金遇到的困境，一般来讲可从两方面应对，一是“开源”，即确保工伤保险基金征收到位。二是“节流”，即确保基金支出合理。目前看，煤炭行业工伤保险既要“节流”，更要“开源”。“节流”是必要的，但工伤保险待遇标准是预定的，不可能减少支付项目或降低待遇水平。只能通过加强监管，减少基金的不合理支出，防止基金流失。最重要的是“开源”，煤炭行业工伤保险面临的最大问题在于基金大幅减收，导致基金收支失衡。如果基金收入到位，基金收支平衡将不是问题。传统意义上扩大基金来源的途径，都难以有效解决工伤保险基金大幅减收问题。

一是企业缴费能力制约征缴率的提高。山西煤炭社保机构目前正在积极采取措施，努力提高工伤保险的征缴率。但是由于煤炭企业经济状况普遍不好，许多企业出现亏损，造成企业普遍缴费能力较弱。调查中，煤炭企业对行业未来的发展预期并不乐观。有人判断煤炭行业是10年一个周期，2002-2012年是煤炭的黄金期，目前正处于煤炭的低迷期，而且周期不会太短。因此，在短期内通过企业经济好转提高缴费能力，进而提高征缴率的可能性并不大。

二是煤炭行业提高工伤保险费率虽有一定空间，但可能会加重企业负担。煤炭行业工伤保险现行的费率是2.2%，低于国家规定的煤炭行业费率，从理论上说有一定的上调空间。但是，由于煤炭行业不景气影响的不是个别企业，而是整个煤炭企业。如果此时提高费率，将会增加所有煤炭企业的经济负担，可能会造成缴费率的进一步下降。

三是进一步扩大参保人群的空间有限。山西煤炭是行业自我统筹管理，参保对象单一，覆盖范围只是国有煤矿企业。经过10年的参保扩面工作，基本上实现了有稳定劳动关系的职工应保尽保，可扩面的空间非常有限。

四是省级工伤保险调剂金无法起到根本性作用。在煤炭行业自身无潜力可挖的情况下，通过省级调剂金注入方式，增加煤炭行业工伤保险基金收入规模也是一个可行的办法。但是，从山西情况看，现有的工伤保险调剂金规模对煤炭行业来说是杯水车薪，无法解决甚至缓解今后一段时期煤炭行业工伤保险基金困难的问题。

五是通过提高统筹层次，恐难解决煤炭行业工伤保险基金不足的问题。山西是资源型省份，“一煤独大”，可以说煤炭经济好，山西经济就好。现在煤炭经济下滑，山西经济较好的地市都不同程度地受到了影响。因此，此时实行省级统筹，且不说时机是否合适。仅从地市间工伤保险基金运行情况看，山西除了太原少数几个经济较好的地市基金结余较多外，其他大部分地市基金收支基本持平甚至已出现当期收不抵支。这种情况下，省级统筹不但难以解决煤炭行业工伤保险基金不足的问题，恐怕还会影响到全省的工伤保险基金平衡。

3 建议

3.1 继续关注和追踪煤炭行业工伤保险的运行情况

煤炭行业的低迷，不仅仅影响到山西，内蒙、陕西等煤炭大省也受到不同程度的影响。尽管国家和各省市已经采取了积极的应对措施，但是这种局面恐怕在短期内难以彻底改善，煤炭行业的不景气对工伤保险的影响会持续一段时期。因此，建议要密切跟踪煤炭大省的工伤保险运行情况，包括参保人数，基金收支、待遇发放等情况，并根据事态的变化及时提出应对措施，帮助煤炭大省早日走出困境。

3.2 挖掘工伤保险自身潜力，保基金征收，保待遇发放

积极主动和参保企业进行沟通，采取灵活多样的缴费方式，提高工伤保险的缴费率。进一步挖掘扩面潜力，对于企业非稳定用工人员可采取先行参加工伤保险、医疗保险，用工稳定后再参加养老保险、失业保险的方式，扩大参保人群。要保证伤残职工伤残津贴的按时足额发放，确保其生活稳定。加强工伤保险基金管理，控制不合理支出，防止基金流失。

3.3 实行“体外输血”，助煤炭行业工伤保险渡过难关

目前山西煤炭行业工伤保险面临的困境，主要是受煤炭经济不景气的影响，因此靠工伤保险自身的力量难以解决，需要社会及更广泛的力量支持和帮助。面对山西煤炭工伤保险基金的困难，“体外输血”是可行而有效的办法。一是山西煤炭可持续发展基金的注入。该基金是山西省人民政府为实现煤炭产业可持续发展而设立的，目的是建立煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制，弥补煤炭开采给山西造成的历史欠账，综合解决山西煤炭工业发展中存在的一系列问题，为实现山西煤炭可持续发展提供财力支持。解决工伤职工待遇支付困难应属于该基金的范畴，可弥补工伤保险基金的不足。二是政府财政资金的支撑。《工伤保险条例》第十二条规定，“…储备金不足支付的，由统筹地区的人民政府垫付。”按照法律规定，地方财政承担着工伤保险基金的兜底责任，所以在必要时可通过财政资金解决煤炭行业工伤保险基金不足的困难。

3.4 积极探索提高统筹层次，增加工伤保险基金的抗风险能力

目前，各省市基本上实现了工伤保险市级统筹，一定程度提高了基金的抗风险能力。但从山西的情况看，规模小的市级统筹基金仍难以抵抗大规模的工伤风险。因此，提高统筹层次是必要的，应积极鼓励各省市探索省级统筹模式。尤其是市级职业劳动人口较少的省份，各地市间经济发展不平衡的省份，更要积极实行省级统筹，以更大的基金支撑能力，抵抗大规模的工伤风险。

[1]山西省属国有重点煤矿工伤保险基金运行情况报告[R].

[2]山焦社保局工伤保险工作汇报材料[R].

[3]太原市工伤保险工作情况汇报[R].

[4]李新民.煤炭行业或将深度洗牌[EB/OL].http://www.ccoalnews.com/101773/101786/249597.html,2014-7-28.

[5]山西省人力资源和社会保障厅,山西省财政厅.关于2014年调整省直统筹企事业单位工伤保险待遇的通知(晋人社厅函[2014]44号)[Z].2014.