中美体育经纪立法管理对比研究

李亚慰，李建设

（1.中国计量学院 体育军事部，浙江 杭州310018；2.浙江水利水电学院，浙江 杭州310018）

1 问题的提出

中超启动时，张恩华转会事件引出了“中国是否也需要博斯曼法案”的大讨论，最终中国足协采用行政手段，责令实德收回报价才告一段落。其实，之前许多球员转会经纪及赛事经纪活动都多少遇到过法律困难，足协却始终拿不出一部符合法律规范的职业转会制度，背景和缘由值得审视。由于体育经纪人职业的相对灰色性，及其经纪行为的相对私密性，决定了体育经纪市场的相对复杂性，所以加强体育经纪人和经纪活动管理显得尤为必要。相对于国外经济与体育产业发达国家，我国体育经纪立法较为落后，应适当借鉴国外体育经纪立法管理的先进经验。美国作为世界第一体育经济强国和体育经纪立法最完善、管理最先进的国家，其体育经纪立法管理值得我们研究与学习，所以对比研究中美两国体育经纪法规及其管理模式就显得较为必要。

2 美国体育经纪立法管理的基本框架

2.1 基本情况

体育经纪业在推动美国体育产业发展中起着至关重要的作用，主要体现在体育经纪人卓越的市场拓展能力，在带动体育无形资产开发和竞赛表演市场发展等方面发挥着不可替代的积极作用。随着体育经纪人和经纪活动的日益发展，体育经纪立法管理体系在美国基本形成。

美国体育经纪人管理法规体系分为两个层次，一是州政府法规，由州政府专门秘书处和立法委员会法律办公室负责；二是社会团体管理法规，主要有运动员工会法规、大学生运动员体育联合会（简称大体联）法规等。与美国体育体制的分权型管理体制一样，政府不设专门的主管行政机构，由各体育单项协会、体育联合会、大体联等体育社团直接完成管理任务，但具体执行主要依靠司法相对独立的各州政府。美国不同组织对体育经纪活动均采取法规管理模式，但其管理范围、对象、领域及服务内容、违规处罚和主要问题却又各有不同（见表1），其立法管理呈现环状交叉结构（如图1）。

表1 美国不同组织体育经纪立法管理情况一览表

2.2 分类与特点

2.2.1 州政府法规。美国体育经纪管理的最大特点就是各州独立行使管理权利，采用的是州际间区域管理模式。美国有24个州颁布了体育经纪人管理法规。各州体育经纪法规内容基本相同，都包含资格审定、合同管理、佣金管理和违规处罚等要素。资格审定指进行合法体育经纪活动前须先办理正式注册手续。体育经纪人必须到州政府指定的经纪人管理机构注册，填写申请表，交纳注册费，并在注册机构储存一定数额的保证金，作为违法赔偿金。合同管理指经有关机构认定获得营业资格的经纪人可以自由寻找客户，开展体育经纪业务，但须签订书面协议。为保障经纪人和运动员的合法权益，州政府及有关体育组织规定，体育经纪人在代理运动员之前须签订委托合同，将责任、权利和义务以合同的形式确定，使双方权益都得到有效的法律保障。佣金管理指体育经纪人在完成委托业务之后有权向委托人收取合理佣金。颁布体育经纪人法规的24个州对经纪人的登记注册、交纳保证金、刑事责任及律师执照持有等情况要求各有不同（见表2）。

图1 美国体育经纪立法管理结构图

表2 美国各州体育经纪法规内容规定一览表（个）

州政府在对经纪人实施法律制裁时，通常必须对触犯法规的经纪人做出举证，但这种举证由于经纪活动的私密性而变得非常困难。到现在还没有一例因为触犯州立法规而入狱的，一般都以罚款代替，而额度从1千至1万美元不等，相对于佣金，这一处罚显得微不足道。

2.2.2 运动员工会法规。美国劳工法赋予运动员工会代理运动员进行劳资谈判的权利。其在与职业俱乐部经营管理者的劳资谈判中，代表运动员集体利益，专职负责保护职业运动员的合法利益。因而，对体育经纪人具有当然的资格审批权。但是，运动员工会只在集体谈判中代表全体会员，从不插手运动员的个人合同谈判。运动员工会一般均规定相应登记注册、行为规范、处罚措施等条例。美国最具影响的篮球、棒球、橄榄球和冰球四大职业联赛的运动员工会，均要求体育经纪人注册后才能代理运动员的谈判。

运动员工会是否有权规范体育经纪人，一直广受争议。尽管其在规范体育经纪人和经纪活动方面有专门立法，并对违法经纪、过分物质利诱和欺骗、欺诈等行为做出了较为清晰的界定，但遵守者不多，也从未有经纪人因为招募客户问题被吊销过执照。因为其法规和州政府法规对违法招募均没有特别条款规定，也缺少对过程的监督、管理和制裁体系，在操作上仅依靠举证是无法解决问题的。

2.2.3 大体联法规。大体联是管理大学生体育运动的专门组织，其设立运动员职业咨询机构专门为大学生运动员提供职业咨询，并通过取消参赛资格和给予经济罚款来实施对违规成员的处罚。大体联专项立法的目的是保护大学生运动员权益和保持其业余资格的纯洁性。其法规着重于教育和指导大学生，并通过规范大学生运动员的行为对体育经纪人施加影响。显然，大体联法规对体育经纪人的管理不可能产生积极的法律效应。

美国的大学通常开设有关体育经纪类课程，使大学生运动员了解有关经纪法规，有些大学还设立专门的职业咨询机构，介入大学生运动员与经纪人的正式谈判和合同签订，但这类机构并无实质性法律作用。

3 我国体育经纪立法管理体系

3.1 基本情况

体育在我国曾被认为是社会公益事业，而一旦体育开始职业化和市场化进程，其商业化功能即开始凸现，体育经纪人及其经纪活动就成了市场经济条件下运作体育的必然产物。我国的体育经纪人，开始于商业性体育竞赛的出现，规模于职业体育联赛的启动，其发展历史还不到15年。目前我国体育经纪市场，现象上是“有商品无市场”和“有市场无秩序”，本质上则是政府“管理短缺”和立法“供给不足”。

八届全国人大曾就起草《经纪人法》进行了大量调研工作，九届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国合同法》对委托合同、行纪合同、居间合同作了明确界定。1995年10月，国家工商行政管理总局颁布了我国第一部规范经纪人活动的全国性行政规章——《经纪人管理办法》，一些省市随后也相继以人大条例或政府令的形式颁布了经纪人管理的地方性法规或规章，从而奠定了经纪人管理的法律基础。2004年8月，国家工商行政管理总局根据《行政许可法》的精神，对《经纪人管理办法》做出了相应的修改。我国的体育经纪人和经纪活动管理的法规体系主要由两部分组成，即国家体育总局各运动项目管理中心颁布的行业法规和地方政府颁布的体育经纪人管理规章。我国不同机构体育经纪立法管理差异也较为明显（见表3），其结构如图2。

表3 我国不同机构体育经纪立法管理情况一览表

3.2 分类与特点

3.2.1 体育总局各运动项目管理中心法规。按照我国现行体制，各运动项目管理中心均设立单项协会，实行一套班子两块牌子管理。然而管理中心属政府组织，是行政事业单位；协会属非政府组织，是社会团体组织，两者职能不能替代。目前国家体育总局下设的各运动项目管理中心，只对进入市场的项目出台了相应的经纪人管理办法，如《中国足协足球经纪人管理办法》、《篮球项目体育经纪人管理暂行办法》等，经纪内容仅限于运动员转会。为规范球员身份管理、注册、转会等活动，还制定了转会经纪的管理办法，如《中国足协运动员身份及转会规定》、《中国足协注册工作管理暂行办法》、《篮球运动员涉外转会管理暂行办法》等。

需要注意的是，我国运动项目管理中心与美国的各项目运动员工会完全不同，其本质区别在于前者代表政府部门，后者却代表集体运动员。因此，运动项目管理中心经纪人管理办法与美国运动员工会法规具有本质不同，直接结果就是“管办一家”和“管办分离”的区别。

3.2.2 地方体育局和工商行政管理局法规。在我国体育选择走社会化和市场化必由之路的背景下，区域社会经济发展速度和实力一定程度上决定了区域体育市场的发育和发展进程。近年来，在我国社会、经济和体育相对发达的地区，如北京、上海、广东、浙江等相继出台了由省（市）体育局和工商行政管理局联合颁布的体育经纪人管理法规，如《上海体育经纪人管理试行办法》、《浙江省体育经纪人管理办法（试行）》（浙体市管［2001］283号）等。为加强体育经纪人的行业自律，浙江省基于本省发达的行业协会推动行业整体发展的经验，于2003年经省体育局市场管理处牵头注册成立了国内第一家省级体育经纪人协会，标志着浙江体育经纪人有了自己的娘家。

地方体育局和工商局的管理法规在适用区域上与美国的州立法规相当，都有比较严格的地域限制。这些地方法规在条款界定上可能不尽相同，使得跨区域的经纪行为在操作上可能还存在着资格互认和市场准入的限制。但这些管理法规在执业资格、经营资格、经纪活动和法律责任等方面的规范基本相同。

3.2.3 二者关系。国家体育总局经纪人管理办法与地方体育经纪法规之间存在隶属关系，在某些项目和内容上存在一定的传承。

持有国家或外省颁发的资格证书的体育经纪人，是否需要在本省工商行政部门认定和备案后，方可在本省从事经纪业务，尚未明确。

4 中美体育经纪立法管理的问题分析

4.1 美国体育经纪立法管理问题分析

虽然美国的体育经纪市场已相对成熟，立法管理也相对完善，但经纪市场的秩序管理和不法经纪等问题仍显法律不足、法治不力和立法矛盾。其主要问题为:

4.1.1 联邦政府没有对体育经纪管理的统一立法。尽管美国部分州政府、运动员工会和大体联对体育经纪人和经纪活动有相应的管理立法，但州际分区管理立法容易出现条款界定不一致、法规细则不统一和区域管理不协调等问题。当牵扯两个州及以上的经纪纠纷时，必然导致州际间的管理矛盾和司法混乱，影响到国家法律的严肃性和经纪规范的统一性。因此，统一美国体育经纪人管理法规是必然趋势，联邦政府需要解决的是各方的利益协调问题。

4.1.2 州立法规与联邦宪法商业法的法律矛盾。在美国，体育经纪人主要业务是代理职业运动员，如唐·金几乎代理着全美乃至国际拳击界所有著名的重量级拳手。由于被代理运动员通常工作和生活在不同州，因此经纪人的工作性质实际上是从事州际间的商业贸易活动，而美国宪法的商业法明确规定不允许州政府干涉州际间商业贸易。显然，州立法规与联邦商业法存在着法律冲突。此外因不同州政府法规法出多门，相互间也存在着法规边界模糊和条款冲突问题。

4.1.3 州立法规的供给不足及法规条款的不一致。美国有1/2的州政府未制定专门的体育经纪人管理法规，即便是已经制定了专门经纪管理法规的州，也存在着配套法规供给不足、法规不兼容和管理不一致等问题。在操作层面上，存在着对体育经纪人的资格审查流于形式，对体育经纪人的监管和制约不力等问题，缺少对经纪行为的监督管理和违规处罚办法，不同州立法规的条款不一致问题还非常突出。

4.1.4 市场对经纪行为“违规举证”的操作困难。美国部分州立法规和运动员工会法规，还普遍缺少专门的条款用以界定体育经纪人和经纪活动的违规行为。对于业务性质相对隐密的体育经纪人及其经纪行为，违规或违法的法律认定相当复杂的。因此，仅依靠经纪人之间的“违规举证”，在操作上将十分困难。

4.1.5 市场对经纪人“准入条件”的规定缺损。确定体育经纪市场的准入条件，对于规范经纪人的职业素养和行为准则极为重要。美国现有的一些州政府和运动员工会法规，对体育经纪市场的准入条件还缺乏必要的条件限制，如最低学历、资格考试、注册登记等。准入条件的规定缺损等于放任自由，其结果就是市场公平竞争秩序的破坏。

4.2 我国体育经纪立法管理的问题分析

我国体育经纪人是伴随着体育市场的发展而出现并形成行业的。我国并无欧美发达国家在体育经纪发展之初就基本完备的市场法则基础，体育市场本身还来不及提供体育经纪发展所需要的立法管理和服务体系，立法供给不能满足市场需求已经成为行业发展的瓶颈。总体而论，我国体育经纪人的立法管理体系还很不健全，即使已经出台的国家、地方和行业体育经纪法规，在立法体系和执法体系上都存在诸多问题，体育经纪相关法律法规的缺损和地方体育经纪法规之间的不兼容，使得经纪纠纷和法律冲突时有发生，具体如下。

4.2.1 国家体育经纪人管理法规缺损。国家工商行政管理总局和国家体育总局始终没有出台正式的、统领全域的国家体育经纪人管理法规，而总局运动项目管理中心或单项运动协会的管理立法具有鲜明的行业特性，不可能替代国家体育经纪人管理的一般法规。因此，在国家《行政许可法》和新《经纪人管理办法》出台的背景下，亟待建立符合国情，又接轨国际的体育经纪人管理统一法规，这对于繁荣职业体育联赛，提升体育商业价值，规范体育市场运作，都有深刻的影响。

4.2.2 法规制定中行政色彩过于浓厚。国家体育总局各运动项目中心所制定的一系列体育经纪法规中，包含过多行政干预色彩。以足球项目为例，作为我国足球事业和产业的政府管理部门，中国足球运动管理中心（即足协）在立法和服务上都很不到位，虽然制定了诸如《中国足协足球经纪人管理办法》、《中国足协运动员身份及转会规定》和《中国足协注册工作管理暂行办法》等看似全面的法规，却又推出了一部维护自身利益为根本目的至今仍倍受非议的“倒摘牌”制度，致使庞大的运动员转会业务给经纪人提供的操作空间十分有限，运动员转会经纪始终形不成开放的市场。采用“倒摘牌”制的结果是不仅自由转会出现的老问题没有解决，反而产生了更多新问题。其中，最大问题是其制度为足协控制运动员转会市场提供了制度保障，并使足协在继续其管理者身份的同时，又成为经营者。立法和服务尚未到位，自己却成了立法保护和服务的对象。其次，“倒摘牌”制使大批球员失业，摘牌率持续走低（见表4）。

表4 中国足协球员转会摘牌率统计表（1998－2001年）

4.2.3 体育经纪资格证书的互认问题。体育经纪资格证书的跨区和跨行互认问题始终没有立法保证。地方颁发的《体育经纪资格证书》通常还只限定在本省（市）行政区域内从事业务。持有国家或外省颁发的资格证书的经纪人，是否需要在本省工商行政部门认定和备案后，方可在本省从事经纪业务，还没有明确的管理办法。现阶段，经纪人在本省（市）行政区域内实际上从事的只是赛事经纪，如从事运动员转会经纪，还必须获得总局运动项目管理中心或单项运动协会颁发的《体育经纪资格证书》。

4.2.4 体育经纪人培训考核规范问题。体育经纪人培训考核始终没有得到规范。近年来，总局的若干运动项目管理中心和省（市）体育局均举办过多期行业的或区域的体育经纪人培训班。起步不算最早的浙江省从2001年起就连续培训三期（见表5），但培训大纲、课程设置和考核标准均找不到相应的国家规范或行业标准。组织出版我国体育经纪从业人员的统一培训大纲和统编教材，对于加强行业培训和考核的规范性，提高体育经纪人的知识素养和能力结构十分重要。

表5 浙江省体育经纪人培训合格人数统计表（2001－2003年）

5 结论与建议

5.1 主要结论

5.1.1 体育经纪法规制定和实施。美国条款完善管理有序，中国法规统一初见效果。由前文可知，中美体育经纪法规的建设各具特色。美国强在法规体系完整、内容丰富，而我国则已颁布了统领全国的《经纪人管理办法》。美国体育经纪法规涵盖领域广泛，既有各州之间的体育经纪行为，也包括职业联赛中的体育经纪经营活动，还把大学生体育也纳入管理范围，条款健全内容完善，相对于我国体育经纪法规，可操作性更强。反观我国，虽然尚未形成内容完善体系健全的体育经纪法规，其操作性和执行力上也存在诸多问题，但由国家行政机关颁布的《行政许可法》、新《经纪人管理办法》及国家体育总局各运动项目管理中心颁布的各项目管理办法的相继出台，使我国体育经纪人及其活动已经具有了一套全国范围内适用的、具有全面指导性的经纪法规。有其支撑，我国体育经纪人可以依照上述法律条文开展经纪和经营活动。

5.1.2 体育经纪立法管理的全面性、操作性和实用性:美国较强，中国欠缺。在美国，体育经纪采取的是一种松散式的区域管理模式，各州政府主要依靠市场机制和法律手段管理体育经纪活动。各州设置四类管理机构:劳工会、行业管理部门、州政府专门秘书处和立法委员会法律办公室。无论是政府，还是社团，对体育经纪人的管理均以法律为依据。

美国体育经纪的立法管理在制度上已基本形成以州政府和社会团体为主框架的法律制度体系，在管理上已基本确定以区域管理为特点的运行管理模式，对我国的体育经纪人和经纪活动立法管理有一定的借鉴价值。

5.2 美国体育经纪立法管理模式对我国的启示

5.2.1 加快行政法规和法律建设。借鉴美国体育经纪立法管理的建设经验，我们认为只有加快经纪人立法进度，通过法规实施管理自由运行的体育经纪市场和行业，才能使经纪行为有法可依。目前实施的有关体育经纪人或经纪活动的法规或规章，在体育经纪人的定义、经纪业务内容、经纪人从业资格认定、经纪市场准入规定及经纪人行为规范等方面存在很大差异，违背了经纪活动本身跨地区、跨行业的特点，对体育经纪业的发展设置了政策和制度上的障碍。随着《行政许可法》的实施，原有的行政审批面临着清理和取消。就体育经纪业而言，行政规章和地方法规中关于经纪人执业资格认定注册的规定都已取消。而从体育经纪现状看，作为一个鼓励开放的服务行业，完全放开或放任可能有政府不作为之嫌。解决这个问题的积极办法就是加快有关体育经纪人管理的行政法规和法律建设。

5.2.2 加强行业协会的监督管理。美国运动员工会执行了大部分体育经纪活动的管理功能，在我国类似的组织应该是体育经纪人行业协会，所以加强行业协会的监督管理，旨在发挥经纪人协会的真正作用是我国推动体育经纪产业形成、促进体育经纪活动发展的重要内容和措施。工商行政部门具有管理经纪人及其活动的职责，但通常只是资格和结果的管理，对经纪人的行为管理显得无能为力。随着政府职能的转变和《行政许可法》的实施，过去许多由政府部门承担的工作需要通过中介组织来承担，这是市场赋予经纪人协会的使命。经纪人协会应该成为经纪人与政府监管部门之间的纽带和桥梁，成为经纪人自我管理、自我约束的自律组织。

经纪人协会的监督管理对内是引导、教育和管理经纪人遵守行业规范和行为守则，并不断提高经纪人的业务水平、法律观念和职业素养。对外则是代表经纪人的利益，就经纪人和经纪活动的有关政策、法规、税务等问题与政府部门协调、协商。

5.2.3 加强经纪理论与实践研究。加强经纪理论与实践研究，旨在指导经纪人和经纪业健康发展。多年来，经济和体育界对体育经纪的理论和实践研究甚少，对体育经纪区别于其他行业经纪缺乏研究，从概念到案例多是简单的克隆，理论已远远落后实践，更无法指导实践，在这方面亦可充分借鉴美国体育经纪理论界的研究成果。

加强体育经纪的理论与实践研究是一项十分重要的工作，我国各级政府体育管理机构和经营单位应组织有关的专家学者，从经济、法律、管理、市场营销和体育等多学科进行专题研究，以明确体育经纪人在市场经济条件下的概念、性质、地位及其作用，真正确立体育经纪人在体育市场推广和开发中的角色定位和法律地位，建立健全体育经纪人的行为规则和监管体制，使他们充分发挥活跃市场，促进流通，服务经济的作用。

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