农村合作金融内部控制建设面临的新情况及解决对策

刘巍

农村合作金融内部控制是金融机构自我约束的一种自律行为，是为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序。建立内部控制是农村合作金融安全、有序运行的前提和基础，对于规范农村合作金融机构经营行为，有效防范金融风险有着重要作用。

一、目前农村合作金融内部控制面临的新情况

（一）内控决策机制缺乏系统性，使内部控制失去了基础和保证

内控机制是内部控制的核心，是农村合作金融防范和化解风险，促进稳健发展的关键。作为农村合作金融经营管理的内部控制机制，必须适应市场经济发展的需要。但是，目前我国经济体制从计划经济向市场经济过渡，还残存着计划体制下的弊端。过去那种规模管理、外部强制仍有影响，受利益驱动，重经营轻管理，把发展业务拓展市场与加强内部控制对立起来，将内控机制与经营管理相分离，致使农村合作金融内控机制尚未完全建立。

决策管理方面。农村合作金融机构有的没有建立起科学、有效的决策管理机制，有的虽已建立决策管理机制，但没有充分发挥其职能作用。人事管理机制方面。人事管理机制不健全，部分农村合作金融机构缺乏政治业务素质较高的复合人才，内部各层次人员使用中的异地交流、岗位轮换、离职审查措施不落实。职责分离机制方面。有的农村合作金融机构没有把业务活动的核准、记录、经办做到相互独立，不能做到完全分离的也没有通过其他适当的控制程序来弥补。因此，必然对农村合作金融活动本身风险不能进行分析和控制，不能对人为因素导致的风险进行监督，不能确保自身发展战略和经营目标的全面实现。

（二）内控执行机制缺乏科学性，使内部控制失去了正确的方法和手段

1.会计系统方面。会计科目设置、会计行为缺乏科学化和规范化，各金融机构使用的会计科目有所不同，开户单位的账号编制各行一套，有的滥用会计科目；现行联行往来存在依赖他人，自身无体系的弊端；会计分析缺乏对由会计事项中反映的金融业务动态，进行深层次的问题分析和研究。

2.控制程序系统方面。一些机构人员的工作职责不明，分工不清，有的业务主办即兼会计又兼其他部门的业务经办；一些凭证的设计不够科学，使用不尽规范；业务的独立检查制度有待建立健全，没有对每项业务包括内控制度执行情况进行定期的监督和评价。

3.信息管理系统方面。还没有充分利用现代的信息处理和通讯技术，建立灵敏的信息收集、信息反馈系统，形成科学的信息网络，不能为决策者提供科学、可靠的分析资料；对计算机处理系统的项目立项、设计、开发、测试维修缺乏严格的管理和监控。综上所述，主要弊端是内控执行体系缺乏科学性，直接影响了农村合作金融安全运行，妨碍了农村合作金融对未来经营活动、财务状况及经营结果做出科学的定量规划，极易造成内控程序的混乱，给业务经营带来风险隐患。

（三）内控监督机制缺乏独立性，使内部控制失去了监督和评价

1.内控监督机构方面。有些农村合作金融机构至今尚未设立内审部门和内审人员，即使设立了内审机构，确不能直接对法人或决策管理组织负责，而受被监督人员和部门的辖制。现有人员素质不高，没有根据业务发展的规模配备足够的、称职的内审人员。

2.监督检查方面。稽核审计方法陈旧、手段落后，方法上仍以现场检查为主，非现场稽核缺乏科学的监督指标体系；手段上仍依靠手工操作，没有应用现代化的信息处理和通讯技术进行监督反馈，计算机在审计中没有得到广泛应用，农村合作金融电子化监督程度不高，审计监督作用没有充分发挥。

3.评审方面。在内部控制评价方法中程度测试法和效果评估法没有得到较好应用，不能对农村合作金融机构整个经营活动进行客观评价和定量分析，而脱离农村合作金融机构的营运状况孤立片面的下结论。总之，由于内控监督机制缺乏独立性，所以，监督作用无法发挥，使自我约束、自我监控的内部控制机制实施效果不佳，致使防范经营风险、提高经济效益的目标难以实现。

二、建立农村合作金融内部控制机制的对策

（一）建立农村合作金融内控制度体系，提高经营管理水平

1.建立业务管理制度，加强管理控制。农村合作金融业务管理制度是对整个金融业务活动进行管理和制约的规定。业务管理制度是内部控制建设的基础，直接关系到农村合作金融安全性、流动性和盈利性经营目标的实现。业务管理制度涉及决策管理、贷款管理、会计管理、储蓄管理、资金风险管理、电子科技管理、金融法规等。内控制度的具体形式多种多样，并因农村合作金融机构的业务特点而有所不同，但应体现出一些共同原则，如职责分明原则、相互制衡原则、权责对称原则、层次管理原则。按上述原则对已有的制度进行修改和完善，对所有开发的新业务都要制定内控制度，积极探索构建符合市场规则要求的自我约束机制。

2.建立营运约束制度，加强风险控制。营运约束制度是对农村合作金融经营活动本身风险的控制和管理制度。是内控制度体系的核心部分，对于防范和化解风险起着重要作用。主要有资产负债管理、授信授权管理、岗位责任管理等。

资产负债管理制度是围绕农村合作金融机构经营目标和方针，即盈利性、安全性和流动性的要求而制定的管理制度。资产负债比例管理应遵循“统一领导、分级管理、量化监控、综合考核”的原则。操作中要实行双向控制、分清职责，严格执行资本充足率的要求、存贷款余额的比例、流动性资产与流动性负债的比例和对同一借款人贷款比例的规定。以保证资产与负债之间期限和利率的对称实现最佳的经济效益。

内部授信授权制度是一级法人通过贷款发放全过程，对客户及经办人的控制管理。为此要重点抓好上级对下级的贷款数量和对象的控制，农村合作金融机构对不同层次的信贷业务人员、管理人员发放贷款的权力控制，要将贷款的风险分析和防范贯穿于贷款过程的始终。在执行中要坚持分级次和分段授权，制定审批程序，增强整体控制能力，防止系统失控。

3.建立人事管理制度，加强人员控制。人事管理制度是对农村合作金融从业人员的选择、使用和培养的方法和措施。具体包括人员采用、职工培训、职工考核与轮换等方面。人事管理制度是内控制度的重要内容，对于加强金融监控，防范业务操作风险起着重要作用。建立完善配套的优胜劣汰用人制度。认真执行合理有效的用工政策，打破大锅饭和终身制，在职工的聘用、晋升、考核、培训、报酬等方面引进竞争激励机制，把思想品质好、业务技术和工作能力强的人员选拔到要害岗位。建立职工培训教育制度。通过定期和不定期的分层次培训，开展政治思想、职业道德、遵纪守法、清正廉洁、专业知识等方面的教育，提高政治业务素质，增强法治观念和敬业精神。建立职工考核和岗位轮换制度。在全面考核的基础上，对要害岗位人员进行任期和离职审计，对不称职的干部及时进行撤换，同时要在本部门各岗位之间和部门与部门之间进行定期的干部、员工异地交流、强制休假和岗位轮换，从而增强干部的业务技能，杜绝隐患防范风险。

（二）建立农村合作金融内控保障体系，防范和化解金融风险

1.建立监测系统，提高内部控制的工作质量。此系统是农村合作金融机构在经营管理中全面实施内部控制的一个重要手段，是保障体系的重要组成部分。通过科学的指标、测算判断和现代传导系统，对农村合作金融主体运行质量和安全状态及时发出监测信号，为决策者提供依据。对于农村合作金融保持较强的竞争力和防险、抗险能力有着重要作用。设计科学的风险监测指标。要紧密围绕资金运行过程中偿还和增值特性所涉及的风险因素设置，所选择的指标要坚持以国家有关金融法规为依据，结合本单位的金融风险实际，参照国际惯例的原则，对不同类型的金融机构应采用不同指标体系。如，资金流动比率、净拆借资金比率、加权不良贷款率、核心资本充足率、资产收益率、内部控制完善与执行情况，以及单个金融机构风险预测、地区性金融风险预测、系统性金融风险预测、道德风险预测等。

建立监测处理中心。各农村合作金融机构要建立专职部门，根据风险监测指标内容要求，及时到业务部门收集真实、完整、准确的数据资料和非现场数据，在去伪存真的基础上，采用定量指标分析和定性指标分析相结合的方式，以资产流动性理论和突变理论为基础，对有关资料和数据进行分析汇总，对金融风险程度和暴露等级进行测算和判断，测出整个系统的安全程度，向决策机构综合反映资金营运安全情况，反映影响金融机构经营安全的不利因素，反映金融机构的流动性、安全性、效益性、内部控制和经营管理状况等，为预防和处置金融风险提供依据，确保农村合作金融安全运行。

2.建立信息管理系统，提高内部控制的科学性。此系统是指农村合作金融运用计算机技术和现代通讯手段对整体经营决策提供可靠的依据，达到内部控制的高效化和最优化。主要包括电子网络系统、监测报告系统。

信息管理系统能准确、及时、充分地获取和处理经营中的各种信息，是对农村合作金融实施有效控制的一个基本前提，有利于加强对金融风险的实施监控，达到有效管理风险的目的。

建立电子网络系统。要建立具有现代科学技术水平的，确保来源真实可靠的行业信息网络，以取代落后的手工操作的内控工具。应用计算机等先进设备，统一开发农村合作金融操作系统，要对各项业务的计算机系统从项目立项、设计、开发、测试、运行直到维护进行严格管理，确保每一个操作环节都在有控制、有记录、可监督之下。将农村合作金融机构各项决策和业务经营活动，建立在科学的信息管理保障基础上，进行信息收集、信息处理、信息反馈，以便决策部门及时调整业务经营方针和发展策略。

建立科学的监测报告系统。为了保证业务经营活动的记录真实、规范、统一性，要建立农村合作金融机构月度、季度、年度各种反映业务经营情况和风险状况的报表及监测数据，建立农村合作金融机构综合分析、评价及监管报告。将上述原始信息资料实行计算机联网，运用计算机技术和现代通讯手段进行信息传递，增加信息的透明度和准确性，确保财务记录和会计核算的真实合法。从而建成“责权分明、平衡制约、规章健全、运作有序”的农村合作金融信息管理系统，把经营风险降到最低限度。

3.建立内控评价系统，提高内控机制的工作效率。此系统是指农村合作金融在一定时期内运用各种方法和手段，对内部控制执行情况进行综合分析和评价并作出评审结论。建立这一系统能持续地监测内控运行质量，客观地评价内控在防止舞弊、消除风险和严守经营法规方面的可靠性和有效性。其重点是放在内控制度的研究和评价上，以提高内控机制的工作效率。农村合作金融内控评价的主要内容是：内控制度是否具有全面性；内控制度的核心是否具有审慎性；内控制度执行是否具有有效性，内控机构是否具有权威性和独立性。内容指标必须系统和量化，反映出内部控制的基本情况和本质特征。

农村合作金融内控评价方法。主要是借助预警监测系统和信息管理系统的成果，采用反映真实状况的计算机模型和分类比较方法，进行连续、系统、综合地研究和评价，并使评价结论真实、严密。既要对各个农村合作金融机构内部控制的总体状况作出全面的判断，也要注意发现内部控制环节上存在的问题和漏洞。内控评审后的处理。评价后要有针对性的制定出解决问题的措施和办法，并对严重违反法规的行为提出处理意见，从而实现提高经营质量、经济效益的目标，保证农村合作金融安全稳健运行。

（三）建立农村合作金融内控监督体系，保证金融安全稳健运行

1.建立内部审计监督机制，强化自我控制职能。内部审计机制是农村合作金融内控监督体系中不可缺少的重要环节，是建立内控监督体系的关键和基础，它在内部控制运行中起着监督保障作用。建立内部审计监督机制具体包括审计管理体制、审计方法、审计手段等。建立系统的内部审计管理体制。内部审计应体现审计制度的独立性、权威性、严肃性。初步设想是应在农村合作金融体系中设立统一垂直领导的稽核监督部门，向法人负责，建立统一领导的总稽核负责制，业务上实行下查一级，对上级稽核部门负责，同时要真正赋予稽核部门稽核、建议、处理的权力。内审机构主要履行业务风险检查、内控制度检查以及对内部违规违章行为依据法规进行处罚，将内部控制的健全和执行情况作为工作重点。内部审计机构要配备政治素质好、能力强、业务精，敢于坚持原则的稽核干部，要明确内部稽核的责任、权力和工作程序，经常抓好政治业务培训。