关于中国公务员与企业职工养老保险制度并轨的思考

史丹

摘 要：近年来，专家学者们越来越关注两种养老保险制度并轨的问题，养老制度的改革迫在眉睫，国家应积极促进公务员与企业职工养老保险制度的并轨，同时坚持社会公平的原则，兼顾国家当前和长远的稳定发展，逐渐探索出两种制度顺利并轨的方式。这样养老保险制度才能健康有序的发展下去，才能更好地实现稳定社会的功能。

关键词：养老保险；公务员；企业职工；并轨

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）12-0052-02

一、中国现行公务员与企业职工养老保险制度现状

（一）现行的公务员养老保险制度现状

1951年中国出台了《中华人民共和国劳动保险条例》规定了国家机关工作人员的劳动保险由人事部门负责管理，此后，又相继颁布了《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家公务员暂行条例》等制度。20世纪90年代中国企业职工的养老保险制度进行了改革，但未涉及国家机关和事业单位职工，所以公务员的养老保险制度仍按照《国家公务员暂行条例》等文件执行。机关公职人员的退休金由国家财政统一发放。机关工作人员的退休金的筹资方式采取的是现收现付的模式，资金全部来自于国家财政税收拨款，个人不需要缴纳养老保险金。公务员退休金发放标准为退休前职务工资和级别工资总和按照一定比例计发，具体计发比例如下：机关干部退休时工龄满35年按退休前工资的90%的比例发放；工龄满30年不满35者按85%的比例发放；满20年不满30年者按80%的比例发放；满10年不满20年者退休时按70%的比例发放工资；不满10年者按50%的比例发放。由此可以看出，中国公务员享受退休制度，且退休金的计发比例相当高，养老金替代率基本达到了80%～90%，公务员的退休收入远远高于企业退休人员。

（二）企业职工养老保险制度的现状

城镇职工基本养老保险制度同样始于1951年的《中华人民共和国劳动保险条例》。改革开放前，企业职工养老保险基本施行单位制，由单位承担职工的劳动保障福利。1978年以来企业职工养老保险制度进行了一系列的探索与改革。1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，企业和劳动合同制工人按比例缴纳养老保险费，筹集养老保险基金。这标志着国家、企业和职工三方共同承担的现代养老保险制度建立。现行的企业职工养老保险制度是社会统筹与个人账户相结合的模式，单位及其职工共同承担养老保险缴费义务，单位按职工工资总额的20%的比例缴纳养老保险，职工按本人工资的8%的比例缴纳养老保险费。企业职工的养老保险待遇按照“老人、中人、新人”的不同标准发放。企业退休职工的养老金由国家根据价格指数、居民生活水平的变动统一安排调整。目前，中国企业职工的养老金替代率基本达到70%～80%，但与公务员的养老金替代率相比，还是低了很多。

二、中国养老保险制度双轨制存在的主要问题

随着社会主义市场经济的发展和改革的深化，公务员与企业职工养老金“双轨制”逐渐表现出以下几个方面的问题：

（一）企业职工和公务员的养老金待遇差距过大，不利于社会和谐稳定

根据有关数据统计，2011年企业职工养老金替代率仅为42.9%，而制度预期的为58.5%，国际警戒线为50%。事业单位和公务员的替代率达到80%～90%，到2012年，企业职工和公务员退休金差距已有2～4倍。自2005 年起中国企业职工退休人员的养老金已经连续涨了七年，但结果却仍然无法让人们满意。企业退休人员连续七年养老金才是同等条件公务员的 1/3，这必然加重了企业职工的不公平感和被剥夺感，“养老金双轨制”已被认为是当今社会最大的不公平因素。

（二）阻碍人才的合理流动，不利于劳动力市场的完善

现行的养老金制度，企业职工是需要交纳养老保险费的，而公务员是不需要交纳养老保险费的，这导致人才在两个体制间流动时，需要考虑养老保险关系转移接续问题、养老金待遇问题等。大大阻碍了人才的合理流动，无法使劳动力资源合理配置，进而不利于劳动力市场的健全和完善，不利于经济的发展。

（三）公务员养老金待遇给付的财政负担过大

中国公务员施行退休制度，实际上并不参加养老保险，更不缴纳养老保险费。公务员达到国家规定的退休年龄时，他们的养老金全部由国家财政负担。因为公务员的福利待遇较好，及近些年中国实行公务员公开招聘制度，使公务员数量和规模不断增长，国家在这方面的支出也不断增加，退休人员的数量也大大提高，这更进一步导致财政负担越来越重。

三、对中国养老保险制度并轨的思考

（一）改革养老金计发办法，建立统一的养老金调整机制

按照公务员的退休制度规定，公务员在退休前最后一个月的工资是整个职业生涯的最高工资，以这个工资为基数计发的养老保险金必然也是相当高的。这样会给政府的财政带来巨大的负担，同时还会加大公务员与企业职工的养老金差距。除了要改革现行的养老金计发办法，还应建立起统一的养老金调整机制。公务员和企业职工退休后的工资不能一成不变，都应该进行动态的调整。这是为了保障公务员和企业职工在退休后基本生活。要想使两套养老保险制度能够顺利并轨，政府必须设定合理的调整基数，同时考虑物价指数的变动，保证公务员和企业职工在退休后的正常生活水平不会因为物价水平上涨而缩水。

（二）完善社会保险立法，加强养老保险制度改革力度

要想中国社会保障事业发展势头良好，立法先行是前提保证。社会保险立法的意义不仅在于使社会保障制度进一步规范化，更在于实现社会保障资源的合理配置。尤其是面对中国公务员养老保险改革，更需要政府拥有巨大的勇气和坚定的信念。一直以来中国公务员养老保险制度发展缓慢，无法彻底摆脱原有制度的影响。因此，要想中国公务员养老保险制度改革顺利进行，必须加强和完善社会保险立法。只有养老保险的改革和管理有法可依，才能更好地促进公务员养老保险制度和企业职工养老保险制度的并轨。endprint

（三）促进养老保险基金筹资渠道多元化

目前，中国养老保险制度的改革迫在眉睫。一方面人口老龄化使企业职工养老保险面临巨大的财政支付压力，而公务员退休后的养老费用主要来源于政府财政，近些年政府的财政负担也越来越大。两种制度间的不平等，被越来越多的人们关注与质疑，公务员养老保险改革呼声越来越高。而现阶段中国财政独立支撑两套养老保险制度并轨几乎不可能，为了避免因资金缺乏而影响养老保险的改革，必须扩大养老保险基金筹资渠道。我们可以调整财政支出结构，加大对养老保险基金的投入，变现部分国有资产用于充实社会保障基金。

开放公务员养老保险制度的模式，逐步建立与完善公务员年金制度，公务员年金的作用类似于企业补充养老保险，但有所不同。公务员年金制度必须具备强制性，规定所有公务员必须参加。公务员的年金费用全部由财政负担，必须加大对基金的监管力度，防止贪污腐败现象的发生，确保资金的安全。公务员年金开设专门的个人账户，按月将年金划转到账户中，公务员在退休或跨地区转换工作岗位时可以像基本养老保险中的个人账户一样把强制性个人账户带走。

这样公务员作为社会成员具有基本养老保险账户，作为国家公职人员具有年金账户，相当于跟目前的企业养老保险制度统一。随着中国养老保险制度的不断完善与发展，这两个个人账户在条件成熟时也可以合并起来，从而与企业职工养老保险制度进行合理的对接，也就完成了公务员与企业职工养老保险制度的并轨。因此，作为公务员养老保险制度重要组成部分的年金制度的建立与完善也显得十分重要。并且年金制度实施的好，也有利于公务员养老保险制度的改革，为两种制度顺利并轨奠定基础，扫清障碍。

目前政府对养老保险费用支出的压力越来越大，尤其中国社会现行的两种养老保险制度也引发了诸多争议，所以，公务员养老保险制度与企业职工养老保险制度并轨已成定局。我们应对症下药，找到两种制度的差距并逐渐缩小，早日实现两种制度的并轨。

参考文献：

[1] 乔杨，崔少敏.公务员养老保险制度研究[C].第三届社会保障论坛文集，2008.

[2] 赵艳秋.中国机关事业单位与企业职工基本养老保险制度比较及并轨研究[D].保定：河北大学管理学硕士学位论文，2011.

[3] 王韬.公务员养老保险改革及立法研究[D].杭州：浙江大学硕士论文，2012.

Abstract：In recent years，experts and scholars pay more and more attention to the problem of two kinds of endowment insurance system，pension system reform is imminent，countries should actively promote the civil servants and enterprise system of worker endowment insurance system，at the same time，adhere to the principle of social justice，and current and long-term stable development of both countries，gradually explore two systems smoothly and axle.Such a healthy and orderly development of old-age insurance system to bottom go to，to better achieve the function of social stability.

Key words：endowment insurance；civil servants；enterprise employees；axle

[责任编辑 陈丹丹]endprint