浅析美国的外国人居留权制度及其对我国的启示

杨朝军

【摘 要】经济全球化已成为一种不可阻挡的趋势。文章通过分析美国的外国人居留权制度，结合国际“反恐”新形势，借鉴美国有关制度，完善我国的相关制度，贯彻伟大的人才兴国的“中国梦”战略。

【关键词】外国人居留权；国家利益；绿卡制度；移民法；双重国籍

一、美国的外国人居留权制度与特点

美国是典型的移民国家，经历了二百多年的发展，积累了丰富经验。探析美国的外国人居留权制度，对我国保障外国人各项权益，尤其在扩大对外开放中日趋突出且复杂化的外国人居留权问题具有很强的借鉴价值。

（一）美国的外国人居留权制度

美国移民法律制度遵循国家利益至上原则，对外国人宪法保护处于世界前列，其普遍性特征不仅成为他国范例，且影响了国际和区域性的人权公约，其核心条款是法律的正当程序与平等保护。美国对外国人准入、居留审批权集中在联邦一级，由联邦移民局全权负责，其它任何州、部门均无权批准外国人进入美国。涉及外国人居留权制度的法律有《宪法》、《移民与国籍法》、《难民法》等。《宪法》规定了外国人的居留权制度的政治原则和法律地位；《移民与国籍法》规定了外国人出入美国、居留、入籍等制度；《难民法》规定了难民地位的制度。

涉及外国人居留权的美国投资移民制首先出现在1986年《美国移民法》，可细分为5类：金融投资、不动产投资、创业者、高级管理人员、企业主等。同时，1990年《美国移民法》取消了对技术移民的国别配额限制，凡在美国有亲属关系的移民申请都能得到优先处理。

（二）美国的外国人居留权制度的特点

1. 美国移民法律体系层次分明、内容系统化、存在形式公开、各级规范、制定主体之间的权力明确且法律监督机制完善。

2. 美国立足联邦制的国情采取授权、协议、联邦财政奖励等方式调动了地方政府及其执法机构参与执行移民政策的积极性。以职能明确、资源整合为特征的移民管理体制为特点，美国联邦与州政府间分工合作。根据《移民与国籍法》和《国土安全法》规定，美国联邦政府中涉及移民事务的主要机关中，国土安全部肩负着执行美国移民法的首要责任，国务院劳工部、健康与社会服务部、联邦调查局在各自主管的职能范围内依法协助国土安全部执行移民政策，而司法部则通过依法审查移民复议和上诉案件，监督国土安全部执行移民法。美国将移民归化局的职能一分为三，这种按职能分设相对独立的机构、用高效的情报资源共享平台与部门之间整合行政力量和资源。

3. 美国签证制度具有较强的规范性、操作性。美国鉴证种类的调整总是与时俱进、规范而稳定的。

二、我国的外国人居留权制度与存在问题

（一）我国的外国人居留权制度

我国的外国人居留权制度建构于改革开放初期，以1985年公布的《外国人入境出境管理法》及其《实施细则》、《出境入境边防检查条例》及《护照法》等为内容的。外国人居留权不仅指外国人的出入境、居住、生活、工作、过境、旅游等，绿卡仅是其一。

（二）存在问题

首先，立法体系分散，法律规范存在矛盾；其次，管理部门并立，职权复杂，协调难度大，易产生政令抵消，职权行使不合理、执法效率低，影响国家主权统一行使；再次，财政保障不到位、人员素质不高、滋生腐败，影响管理部门形象。经费保障困扰着执法工作，少数地方为保证工作运转，违规多收、滥收费，公安部门随意调动出入境人员，致其专业化水平难以提升。

三、对策（含政策建议）

（一）制定中国移民法，完善中国的外国人居留权制度

与改革开放初期相比，出入境形势、管理机制、理念均发生了变化。“9·11”后，出入境管理，特别是边防检查在“反恐”以至国家安全中的重要性受到格外关注，这种世界范围内对边防检查的重视和强化，与中国方兴未艾的保障人权的理念和实践的深化，与建设服务型政府的呼声汇成一股强大动力，促使出入境管理从管控型向服务与管控并重转变。这要求改革相关制度以适应转变，整合出入境管理制度就成为我国决策、实务部门和学界的共识，即制定一部统一的法律——中国移民法。

鉴美国移民法，为移民到中国及对受放逐、迫害或危险中的人员提供难民保护，尽快制定以经济移民制为核心的，包含技术移民制、投资移民制、亲属移民制、难民与非法移民制等为一体的中国移民法，更全面地规范并保障外国人的各项权益，适应新的挑战及机遇，就成为一个国家法律成熟的标志之一。

中国移民法应定位于规范人——移民在迁徙中的出入境和融入行为，以国家利益至上原则为移民法的价值取向，采取平等、开放、多元化的立法思想，将其提高到宪法地位，以务实态度欢迎外国人。笔者拟以五部分内容构建中国移民法，第一部分主要规定外籍人员条件及手续，其中规定入境条件、移民、临时出入境、居留与永久居留，重点规定移民种类，如家庭团聚类、经济移民类、难民类，以及外籍人员的不准入境、驱逐遣返等；第二部分主要规定执行程序。对违法行为进行打击和处罚，包括运送非法移民和贩卖人口、伪造出入境证件等；第三部分主要规定拟保护的难民范围、申请难民资格的程序、审查与遣返手续等；第四部分主要规定移民上诉机关。直接在移民法中规定保护移民的法庭、上诉法庭等，并规定各个法庭的组成、运作、诉讼程序等；第五部分为各种名词术语的详细解释、说明等。另外，可设专项规定移民法实施细则、移民辅导与业务管理，以更好地服务移民事务。

（二）修订中国国籍法

1980年9月10日颁布实施的《国籍法》是我国迄今为止唯一国籍法。该法制定于改革开放初期，其突出特点即不承认双重国籍。事实证明，这样做并未打消国外某些反华人的“中国威胁论”。回顾历史，中国应尽快修改或废止这一违反多数海外华人民意的规定。

面对当今日益开放时代，双重国籍问题不容回避，承认它已成为国际趋势。中国海外留学人员集中的美、英、加、澳等国均明确承认或有限制地允许其公民拥有双重国籍。越来越多的国家承认双重国籍是经济全球化打破传统的国家壁垒的结果，也是生活在同一地球村的人们相互交往日趋密切的要求，更是各国政府在国籍问题上逐步接受人权理念的表现。这一国际趋势不可能不对中国的国籍制度产生影响。承认双重国籍，其利大于弊：一是有利于大量引进海外华裔人才、技术、资金和管理经验；二是有利于增强中华民族凝聚力，激励中国移民的爱国热情；三是有利于中国政府依法管理海外归来人士。另外，世界上许多国家大都不承认自己公民因获得外国国籍而丧失本国国籍，如法国国籍法规定，法国公民不论以何种方式取得外国国籍，法国仍视之为本国公民，其义务、权利丝毫无增无损。endprint

自改革开放以来，千百万海外华人是推动中国经济不断发展、社会愈进步的强大动力之一。尽管中国政府加大力度吸引海外高层次人才回国， 出台了一系列政策性文件，如2007年国家人事部联合发出《关于建立高层次人才回国工作绿色通道的通知》，但回国工作关系到事业发展、家庭安置和子女教育大事，不能不考虑国内相关制度。困扰不少回国工作的高层次留学人才的主要问题不仅有待遇问题，更有居留权和国籍问题。后者是海外华侨中反应较强烈的问题，务必在法律上彻底解决。如近年来，加拿大等国的海外华人华侨呼吁修改国籍法，主张撤销不承认双重国籍的规定。一项2003年在加拿大华侨中进行的民意调查报告最能说明问题，有高达92.6%的中国大陆移民希望保留中国国籍，要求中国政府承认双重国籍。在国内，也有部分有识之士提出富有创意的建议，主张修改国籍法。

中国政府应与时俱进地审视现行国籍法，以更开放态度正视双重国籍问题，本着务实精神与循序渐进原则对相关法律适时、及时调整，有条件地承认双重国籍以实现个人与国家间的双赢，实现伟大的“中国梦”战略。因此，笔者建议有三种可供选择的方案：一是明确在立法上承认双重国籍；二是有限制地明确承认双重国籍；三是有限制地默示承认双重国籍。为稳妥起见，可采取第二种方案，即取消国籍法上不承认双重国籍和加入外籍即丧失中国国籍的规定，同时作出以下规定：中国公民在承认双重国籍的国家加入外籍后经本人同意自愿申请可以保留中国国籍。但是，父母不是中国公民或者本人出生地不在中国的，不适用这一规定。中国与外国订立不承认双重国籍条约的，适用条约。

四、结语

分析美国的外国人居留权制度，针对我国的存在问题，笔者建议亦应以国家利益至上原则尽快由权力机关在宪法中明确制定适合我具体国情的、更开放、更灵活的中国移民法，将有资格申请中国居留权（含永久居留权）的外籍急需人才条件放宽，结合国际“反恐”新形势，以更务实态度、有选择地处理外国人居留权且承认双重国籍，在引进外籍高层次人才与资金中立于不败之地，实现伟大的人才兴国的中国梦”战略！

参考文献

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